Вопросы независимой оценки качества работы учреждений

Развитие системы независимой оценки качества работы учреждений социальной сферы обсуждалось на совместном заседании Госсовета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития, состоявшемся 04.05.2017. В зависимости от результатов этой оценки будет определяться и качество работы руководителя учреждения. Значит, тема важная, ей – особое внимание.

С начала 2013 года в Российской Федерации начала формироваться система независимой оценки качества оказания услуг (система НО, независимая оценка) организациями образования, здравоохранения, культуры, соцобслуживания – новая форма общественного контроля, которая дополняет уже существующие формы надзора и контроля, а также социсследования, профессиональные рейтинги. С 01.01.2015 после принятия соответствующих законов эта система начала работать во всех регионах РФ.

В ходе заседания обсуждались проблемы проведения независимой оценки, использования ее результатов, предлагались пути решения данных проблем, ставились задачи по совершенствованию системы НО.

Было указано, что пока не во всех регионах созданная система стала действенным механизмом улучшения качества услуг для граждан и принятия эффективных управленческих решений. Как отметил в своем выступлении губернатор Псковской области А. А. Турчак, система объективно переживает так называемую болезнь роста.

Между тем Президент РФ В. В. Путин подчеркнул, что внедрение системы НО, начатое в рамках реализации «майских» указов, – реальная возможность для людей влиять на процесс изменений в работе тех учреждений, которые наиболее важны в ежедневной практической жизни: больниц, поликлиник, учреждений образования и культуры. Именно поэтому независимая оценка нужна не «для галочки», а для конкретной работы, для улучшения сложившейся ситуации. «Чтобы сами граждане высказывали замечания к качеству обслуживания, в том числе люди с ограниченными возможностями по здоровью, материально-техническому оснащению учреждений и так далее, оценивали доброжелательность персонала, а потом могли проверить, как учтены их предложения, какие решения приняты, что на практике, на деле реализуется», – отметил В. В. Путин.

Однако, как показала практика, формирование органами власти и общественными организациями системы независимой оценки качества повлекло за собой усложнение всего процесса, а именно: проявились разнобой, вариативность критериев оценки и, как следствие, повысилась его трудоемкость. В результате требований к профессионализму оценщиков становилось все больше, а от рядовых получателей услуг (самих граждан) система оценки становилась в итоге все дальше. О том, как исправить сложившуюся ситуацию, шла речь на заседании.

Аффилированность системы НО

«Нам принципиально важно обеспечить подлинную независимость оценки. Сейчас еще, к сожалению, встречаются случаи, когда бюджетные организации устраивают так называемый междусобойчик: опрашивают и оценивают сами себя. А потом получается, что у поликлиник, например, формально высокая оценка, а на деле к специалистам не попасть, да и вообще уровень обслуживания достаточно низкий», – указал на проблему В. В. Путин, отметив необходимость исключения конфликта интересов в ходе названной процедуры.

На аффилированность данной процедуры указали многие выступающие. Это выражается и в «своих» общественных советах – когда «лояльных кандидатов» «протаскивают» в состав общественных советов, которые призваны анализировать результаты оценки и выдавать по ее итогам свое заключение органам исполнительной власти. А. А. Турчак рассказал, что в Псковской области пришлось в ручном режиме принимать отдельные решения, чтобы отстранить чиновников, руководителей, сотрудников учреждений, в том числе бывших, от участия в формировании общественных советов и исключить таким образом конфликт интересов. «Создано четыре тысячи общественных советов, но принципиально важно, что дальше эта система своего развития пока не получила», – констатировала Председатель Счетной палаты Т. А. Голикова, пояснив, что контрольные мероприятия нередко выявляли ситуацию, когда в общественном совете семь человек, из которых «четыре человека – представители организаций, которые в рамках независимой оценки и оцениваются». По словам Главы исполкома Общероссийского народного фронта А. В. Анисимова, в состав 1 300 общественных советов (а это 1/3 всех советов) включены руководители проверяемых организаций. Более того, некоторые руководители входят в несколько советов. Однако, когда в 2017 году Общероссийский народный фронт (ОНФ) начал соответствующую проверку, «в этих общественных советах стали скрывать должности главных врачей, руководителей учреждений и менять их на общественные должности».

Кроме того, перед регионами встал вопрос поиска компетентного и независимого оператора оценки и, как следствие, ее объективности. Собравшиеся уверены, что независимая оценка конкретных учреждений будет реальна только тогда, когда учитывается достаточно большой массив мнений непосредственных получателей самой услуги, то есть граждан. Однако рынок профессиональных оценщиков в этой сфере сейчас очень узок и только формируется.

Законодательство строго запрещает осуществлять деятельность по независимой оценке операторам в рамках государственного задания – только по конкурсу. Тем не менее Татьяна Алексеевна обратила внимание собравшихся, что сейчас «46 субъектов оценивают деятельность своих организаций в рамках госзадания. Это еще хуже, чем аффилированность, потому что дает возможность влиять на результаты».

«Система НО не является независимой. 2 619 региональных операторов, более 80% – это бюджетные организации, а не независимые операторы НО. Одна бюджетная организация проверяет другую, порой подведомственную», – подытожил А. В. Анисимов. Например, управление здравоохранения администрации г. Прокопьевска в Кемеровской области является оператором у 10 подведомственных организаций – городских больниц, поликлиник. Комитет образования г. Петровск-Забайкальский в Забайкальском крае также является оператором у 20 подведомственных организаций – школ и детских садов.

Президент РФ предложил в качестве меры оздоровления расширить участие в проведении независимой оценки Общероссийского народного фронта, социально ориентированных НКО, общественных палат в регионах.

Министр труда и социальной защиты М. А. Топилин тоже видит выход из сложившейся ситуации в формировании общественных советов не путем назначения их членов органами исполнительной власти субъектов, а «чтобы общественные палаты в регионах формировали общественные советы, которые проводят независимую оценку». Именно поэтому было предложено рассмотреть вопрос о передаче функций проведения независимой оценки Общественной палате РФ и, соответственно, общественным палатам регионов, сформировать единые требования на федеральном уровне и к операторам, и к тем, кто участвует в проведении независимой оценки, в частности к общественным советам – их составу и деятельности. С данной целью планируется прежде всего внести изменения в Закон об общественном контроле, предусмотрев в его ст. 18 независимую оценку качества оказания услуг государственными и муниципальными организациями как самостоятельную форму общественного контроля, дополнив закон отдельной статьей, в которой субъектом указанной формы общественного контроля назначить общественные палаты субъектов РФ.

Планируется также внести изменения в Закон об общественных палатах, предусмотрев в ст. 11 полномочия общественных палат по независимой оценке качества. «Нам ничего не мешает сейчас сделать отдельные достройки по нормативным актам Правительства РФ и соответствующих ведомств, для того чтобы эта система заработала более востребованно и более понятно для наших граждан», – заявила в своем выступлении Т. А. Голикова.

Установление же единых требований к общественным советам законодательных изменений не потребует.

Несовершенство механизма проведения независимой оценки

Было также отмечено несовершенство самого механизма проведения независимой оценки, что, разумеется, сказывается на ее качестве, поскольку дает возможность подтасовывать результаты или получать сведения, характеризующие ситуацию не полностью. Нередки случаи, когда определенные выводы делаются только на основе трех-четырех вопросов к получателям услуг, а количество опрошенных минимально. Активисты ОНФ в рамках собственного проекта «Народная оценка качества» провели выборочный тестовый опрос примерно в 10% учреждений, уже прошедших официальную оценку. Анализ результатов показал, что оценка необъективна и не отражает мнение граждан. Мониторинг ОНФ выявил много случаев, когда учреждения оценивались на основании одной, двух, трех анкет.

Другая сторона проблемы – некоторые анкеты слишком громоздки. «В настоящее время они чрезмерно объемные – от 16 до 31 вопроса, и их заполнение занимает от 5 до 10 минут, при этом часть из которых вообще не используется для расчета оценки», – пояснил ситуацию А. В. Анисимов.

Следующий недостаток системы НО заключается в отсутствии единого порядка расчетов показателей. Например, оценка одних организаций проходит по 20 показателям, а других – только по пяти.

Кроме того, официальные оценки в системе НО очень часто не совпадают с мнением людей: в половине случаев официальная оценка выше той, которую поставили граждане, заполняя точно такие же анкеты через активистов ОНФ, проводящих проверку. В качестве иллюстраций Глава исполкома ОНФ привел пример, широко освещенный в СМИ, когда в уфимской больнице, получившей оценку «отлично», женщина с прооперированной ногой ползла на второй этаж в рентген-кабинет, поскольку там лифт не работает с 2010 года.

Выборочность проведения независимой оценки

Еще одно проявление несовершенства механизма проведения оценки состоит в том, что, несмотря на требования законодательства, организации ведомственной принадлежности и частной формы собственности оказывают услуги, но в независимой оценке участия не принимают. Например, на федеральном уровне учреждения высшего образования оценены с точки зрения независимой оценки, а учреждения среднего и общего образования не оценены. Сегодня, по данным статистики, в этих четырех сферах – культура, образование, здравоохранение, соцобслуживание – трудятся практически 109 тыс. единиц организаций. В течение двух лет независимая оценка проведена только в отношении 50, 25% – в сфере здравоохранения, 44% – в сфере соцобслуживания, 47% – в сфере образования и 50% – в сфере культуры.

Причин возникновения такой ситуации три: нежелание, отсутствие технической возможности, отсутствие должного финансирования. Участники совещания уверены, что все они устранимы.

«Нужно вменить в обязанность других ведомств, не отраслевых, но тех, которые имеют в своем распоряжении и учреждения образования, и культуры, и здравоохранения, и соцобслуживания, для того чтобы они тоже участвовали в независимой оценке. И наконец осуществлять какой-то контроль за всем этим мероприятием», – предлагает Т. А. Голикова.

Независимая оценка, как правило, осуществляется через Интернет. Однако имеется 45 тыс. населенных пунктов, не подключенных к сети. Для решения проблемы получения оценки Председатель Счетной палаты предлагает использовать опыт Минздрава: «Они в своем приказе, кстати, единственные отразили, что в случае отсутствия Интернета прямо в организации проводится анкетирование. Но, к сожалению, в других сферах пока такого мы не наблюдаем». Т. А. Голикова сообщила, что лучшие практики, которые выявляются в регионах (причем это происходит достаточно часто и в разных областях) необходимо использовать для развития системы НО: «…лучшие практики реализовывать, формулировать уже на уровне федеральных органов исполнительной власти. Для этого необходимо подготовить ряд изменений в законодательство и с 2018 года уже определенным образом изменить формат независимой оценки».

Недейственные результаты

Результаты независимой оценки тоже вызвали немало нареканий. «Анализ показывает, что далеко не все субъекты РФ принимают детальные, понятные, прозрачные планы действий и планы по реагированию на те оценки, мнения, которые высказаны гражданами», – заявила в выступлении Т. А. Голикова.

Татьяна Алексеевна обратила внимание собравшихся, что система НО создавалась в целях предоставления гражданам информации о качестве оказания услуг социальной сферы, а также повышения качества их деятельности. Однако протоколы независимой оценки, размещенные на информационном ресурсе, содержат следующую информацию: «Рекомендация – улучшение информированности граждан». Более того, многие протоколы сфотографированы с компьютера: «…то ли потому, что не могли в информационную систему зайти, то ли потому, что не удосужились там что-то сделать, но по такой информированности нас ведь тоже оценивают».

Вывод поддержал А. В. Анисимов, заявив, что сделать независимую оценку действенным механизмом повышения качества услуг не удалось: «Система НО не приводит к улучшению качества работы учреждений. В соответствии с проведенным анализом в 84% случаев нет содержательных смысловых рекомендаций по повышению качества оказания услуг. Вот пример. В Рязанской области 550 организаций образования получили одинаковые, слово в слово, рекомендации общего характера: повысить, укрепить, углубить и так далее. В Орловской области 30 организаций социального обслуживания – «учреждению даны рекомендации по разработке планов».

Для исправления ситуации было предложено законодательно ввести обязательный публичный отчет по итогам проведения независимой оценки с его обязательным рассмотрением в законодательном органе субъекта РФ, а также последующий порядок принятия по нему решения. «Это могло бы серьезным образом повысить и ответственность, и публичность этих мероприятий, и контроль за тем, насколько они будут использоваться», – уверена Председатель Счетной палаты.

Кроме внесения дополнений в систему оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, улучшению ситуации может способствовать и закрепленная персональная ответственность руководителей государственных и муниципальных учреждений по результатам проведенной независимой оценки – данный показатель может быть включен в эффективные контракты.

Также указано на необходимость упорядочить систему подведения итогов независимой оценки, то есть наладить обратную связь. Для этого потребуется утвердить единую форму составления отчетов с обязательным составлением перечня конкретных мер по улучшению деятельности учреждений.

Меры по улучшению ситуации

Неотложной мерой для совершенствования действующей системы НО может стать и донастройка сайта bus.gov.ru – повышение простоты и удобства интерфейса, оптимизация системы поиска, введение возможности оставить отзыв об учреждении, что позволит ресурсу стать повседневным источником информации для граждан. Также необходимо объединение на общей технологической платформе всех систем прямой и обратной связи с гражданами (таких как «Госуслуги», «Ваш контроль» и т. д. – сейчас более 300 сайтов) по оценке эффективности работы должностных лиц органов региональной власти, центрального управления. Нужна единая технологическая платформа, чтобы любой гражданин мог понять, куда заходить и что делать.

Идеи, связанные с созданием единой технологической платформы, упрощением всех инструментов, которые используются для оценки качества, поддержал Председатель Правительства РФ Д. В. Медведев: «Чтобы эта оценка была честной, чтобы она основывалась на реальных позициях людей, чтобы она осуществлялась в таких формах, которые доступны для людей, которые оценивают деятельность федеральных органов государственной власти, региональных органов исполнительной власти и других учреждений».

Выступающие отметили, что независимая оценка – прежде всего народный рейтинг и он не должен подменять собой профессиональные отраслевые оценки Росздравнадзора и Рособрнадзора, рейтинги страховых компаний и профессиональных сообществ, иначе ориентироваться во всех видах компетентных оценок гражданам будет затруднительно. Однако интегрировать систему НО в систему контрольно-надзорной деятельности нужно, например, чтобы использовать результаты НО в качестве основания для проведения проверки организаций надзорными органами, а также принятия управленческих решений органом власти, учредителем.

«Полученные результаты не должны подшиваться в папку, ложиться под сукно. Необходимо создать четкий механизм поощрения социальных учреждений, которые откликаются на запросы граждан, и предусмотреть жесткие меры в отношении тех, кто не готов, не хочет слушать людей, не хочет работать над повышением своей эффективности», – подчеркнул важность процесса Президент РФ, попросив гражданских активистов регулярно информировать его о том, как идет работа, повышается ли объективность, удовлетворены ли люди результатами этих оценок и последующим принятием решений.

Реализация перечисленных мер, уверен А. А. Турчак, будет способствовать построению новой вертикали проведения независимой оценки «от массового включения граждан в процесс самой оценки, далее – через общественные палаты к публичному анализу ее результатов и до понятной персональной ответственности руководителей организаций и органов власти».

Антропова Т. Ю.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»