Правовые возможности для использования учреждениями аутсорсинга услуг

Аутсорсинг – это управленческий инструмент, применение которого может быть эффективным только при грамотном подходе. Государственные и муниципальные учреждения оперируют этим инструментом при передаче сторонним исполнителям как непрофильных функций, так и услуг, доведенных до учреждений в рамках заданий. Как на практике действует аутсорсинг? Каковы избежать рисков при его использовании?

Положение автономных и бюджетных учреждений, использующих аутсорсинг для передачи сторонним исполнителям услуг, зачастую уязвимо с правовой точки зрения. Однако этот инструмент по-прежнему остается достаточно востребованным.

Некоторые правовые возможности для применения аутсорсинга услуг все же имеются. Назовем три.

Исполнителей услуг привлекает казенное учреждение

Согласно официальной позиции Минфина, изложенной в Письме от 25.03.2013 № 02-13-11/9371, казенные учреждения не являются хозяйствующими субъектами в логике федерального законодательства о защите конкуренции (п. 5 ст. 4 Закона № 135-ФЗ), причем даже когда они оказывают платные услуги. В свою очередь, ФАС (Письмо от 21.12.2018 № СП/105171/18) считает так: казенное учреждение может быть наделено функциями органа власти, только если оно само не осуществляет деятельность в качестве хозяйствующего субъекта и не получает доход на том товарном рынке, в отношении которого наделено какими-либо властными полномочиями.

При этом по своему правовому статусу казенные учреждения очень близки именно к органам государственной власти (государственным органам) и органам местного самоуправления (муниципальным органам) (п. 11 ст. 161 БК РФ).

Следовательно, если договор об оказании услуг с негосударственным поставщиком населению заключает именно такое учреждение, никакого совмещения функций органа государственной власти (органа местного самоуправления) и хозяйствующего субъекта не происходит – Закон № 135-ФЗ не нарушается. Поэтому безопасно применять аутсорсинг услуг для населения могут только казенные учреждения. Хотя эта безопасность тоже относительная – не факт, что суды безоговорочно примут обозначенную позицию Минфина.

Для автономных и бюджетных учреждений подобная практика однозначно небезопасна. Она может вызвать обоснованные возражения антимонопольного органа, которые с большой долей вероятности будут поддержаны судами.

Передаются услуги, не относящиеся к полномочиям учредителя

Если автономное или бюджетное учреждение приобретает у негосударственного поставщика услуги, которые не относятся к установленным полномочиям его учредителя (органа государственной власти или местного самоуправления) и не присутствуют в государственном (муниципальном) задании учреждения, Закон № 135-ФЗ тоже не нарушается. Ведь учреждение не передает стороннему исполнителю те услуги, оказывать которые ему поручил учредитель в рамках реализации своих полномочий.

Скажем, вуз закупает у стороннего исполнителя (ИП) услуги по проведению «Дня знаний» и тратит на это внебюджетные средства. Или другой конкретный пример – федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный экономический университет» за счет внебюджетных средств заключило договор на сумму 176 тыс. руб. с единственным поставщиком (ООО) (номер закупки в ЕИС – 31705284126). Предметом договора стали услуги по проведению в другом регионе профессионального ориентирования потенциальных абитуриентов в выборе специальностей, обучение по которым предлагает вуз, и техническому сопровождению образовательного процесса для студентов вуза, проходящих обучение по дистанционным образовательным технологиям (предоставление мультимедиа-зала для дистанционного участия в образовательных мероприятиях университета).

Подобные закупки могут проводиться и за счет бюджетных средств. В частности, за счет средств субсидии на выполнение госзадания федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тверской государственный технический университет» провело электронный аукцион на оказание услуг по организации культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами в Крыму (номер закупки в ЕИС – 0336100002517000026). В аукционе приняло участие одно ООО, с которым и был заключен контракт на сумму 1,4 млн руб.

При этом в государственное задание университету включались только образовательные услуги (реализация программ бакалавриата, магистратуры, специалитета и др.). Ничего о культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работе в самом задании не говорилось.

Таким образом, здесь складывается ситуация, когда учреждение самостоятельно оказывает услуги, установленные для него в задании, никому их не передает, но при этом имеет возможность использовать часть субсидии на госзадание для организации досуга своих студентов, для их оздоровления и вовлечения в занятия физкультурой.

Закупаются услуги, необходимые для выполнения задания

Существенных рисков не возникает и в том случае, когда учреждение закупает у негосударственных поставщиков услуги, формулировки которых не соответствуют формулировкам из государственного (муниципального) задания, но закупка которых необходима для оказания услуг по заданию. Проиллюстрировать это можно на примере широко распространенной практики закупки государственными центрами занятости услуг профессионального обучения и дополнительного профессионального образования для безработных граждан.

В данном случае сами учреждения оказывают безработным государственную услугу «Направление для получения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, включая обучение в другой местности». Для этого и закупаются образовательные услуги у образовательных организаций (чтобы было куда направлять безработных).

Сторонними исполнителями часто становятся государственные образовательные учреждения, хотя и негосударственные поставщики образовательных услуг участвуют в подобных закупках и побеждают в них. Например, краевое ГБУ «Приморский центр занятости населения» провело электронный аукцион (номер закупки в ЕИС – 0320200025717000469). Закупались образовательные услуги профессионального обучения по специальности «1С: управление торговлей (кладовщик)» для безработных граждан, женщин в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, незанятых граждан, которым назначена страховая пенсия по старости и которые стремятся возобновить трудовую деятельность. В аукционе приняли участие два претендента: АНО дополнительного профессионального образования и частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования. Контракт был заключен с АНО, которая предложила наименьшую цену 303 тыс. руб. (против начальной (максимальной) цены контракта 308 тыс. руб.).

А вот если центр занятости станет не сам оказывать услуги (например, по социальной адаптации безработных), а закупать их «на стороне», передача профильной услуги на аутсорсинг уже будет иметь место. Ведь такая услуга, как социальная адаптация безработных граждан на рынке труда, содержится в общероссийском базовом (отраслевом) перечне (классификаторе) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, сформированном по виду деятельности «Содействие занятости населения», и включается в задания учреждениям, которые работают в сфере занятости. Правда, если при этом учреждение является казенным, претензий со стороны ФАС ситуация вызывать не должна. Однако для учреждений других типов подобная передача услуги уже будет расцениваться как нарушение Закона № 135-ФЗ.

* * *

Меньше всего рисков возникает при передаче на аутсорсинг непрофильных функций, но и в рамках профильной деятельности (прежде всего при выполнении государственного или муниципального задания) применять его можно. Главное – чтобы передаваемые сторонним исполнителям услуги не относились к установленным полномочиям учредителя учреждения и не были прямо поименованы в задании.

Чагин К. Г.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»