Дело № А19-12953/2022
Резолютивная часть Постановления объявлена 10 января 2023 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 17 января 2023 года.
Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Басаева Д. В.,
судей: Корзовой Н. А., Ломако Н. В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Жевтневым Р. А.,
при участии в судебном заседании представителей Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» Коломыченко О. С. (доверенность от 01.01.2023), Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области Шатровой А. А. (доверенность от 15.01.2022),
рассмотрев в открытом судебном заседании дело Арбитражного суда Иркутской области № А19-12953/2022,
установил:
Областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» (ОГРН 1023802215986, ИНН 3820001261, далее – заявитель, учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области (ОГРН 1023801547395, ИНН 3811028531, далее – административный орган) о признании недействительным акта плановой выездной контрольной проверки от 15.03.2022 в части п. 9; сообщения Черемховского филиала ТФОМС Иркутской области о результатах рассмотрения возражений областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховской городской больницы № 1»; требования об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022 от 28.03.2022 от 02-94/22-(17); об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховская городская больница № 1», путем возврата суммы в размере 452 322,01 руб., перечисленную ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» в бюджет ТФОМС Иркутской области согласно неправомерного требования от 28.03.2022 № 02-94/22-(17), из них:
– 411 201,82 руб. – сумма заработной платы, начисленная и выплаченная за счет средств ОМС за дни, когда главный врач работал по специальности врач анестезиолог-реаниматолог (спорная сумма);
– 41120,19 (штраф в размере 10% от суммы 411 201,82 руб.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 09 сентября 2022 года по делу № А19-12953/2022 производство по делу в части признания недействительными акта плановой выездной проверки, сообщения Черемховского филиала Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области о результатах рассмотрения возражений ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» прекращено. В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.
Заявитель обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просил отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.
Административный орган в отзыве и дополнении к отзыву с доводами апелляционной жалобы не согласился.
Определением от 24.11.2022 года суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела № А19-12953/2022 Арбитражного суда Иркутской области по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, судебное разбирательство назначено на 09 час. 10 мин. 10 января 2023 года.
Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети «Интернет» 27.10.2022, 25.11.2022. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Рассмотрение дела начато в составе судей Басаева Д.В. (председательствующий), Сидоренко В.А., Корзовой Н.А.
В связи с длительным отсутствием судьи Сидоренко В.А. ввиду болезни, на основании пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.06.1996 № 7, определением и.о. председателя четвертого судебного состава Четвертого арбитражного апелляционного суда от 09 января 2023 года судья Сидоренко В.А. заменен на судью Ломако Н.В.
При таких обстоятельствах в силу части 5 статьи 18 АПК РФ рассмотрение дела проведено с самого начала.
Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, на основании Приказа Черемховского филиала ТФОМС Иркутской области от 01.02.2022 № 4 «О проведении выездной плановой контрольной проверки ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1», проведена выездная плановая контрольная проверка по вопросу устранения нарушений и недостатков ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» в использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе выездной плановой комплексной проверки, проведенной Черемховским филиалом ТФОМС согласно акту проверки от 24.09.2021.
В ходе указанной проверки Черемховским филиалом ТФОМС проверены отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1», по результатам которой составлен Акт плановой выездной проверки от 15.05.2022.
Не согласившись с составленным актом проверки ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» в адрес Черемховского филиала ТФОМС направило возражение № 201-06778/22 от 212.03.2022 в отношении расходов, направленных на заработную плату, излишне начисленную и выплаченную за дни, когда главный врач работал по специальности врач-анестезиолог-реаниматолог, без разрешения работодателя в сумме 411 201,82 руб. их возврата в бюджет ТФОМС Иркутской области, а также уплаты штрафа.
Рассмотрев возражения на акт проверки от 15.05.2022 Черемховский филиал ТФОМС принял решение, выраженное в сообщении о результатах рассмотрения возражений № 201-06-778/22 от 212.03.2022. В сообщении указано, что возражение ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» признается необоснованным с указанием на то, что средства ОМС в размере 690 621,25 руб., использованные медицинской организацией не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет ТФОМС Иркутской области на основании ч. 9 ст. 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Сроки устранения нарушений и сроки возврата средств ОМС, использованных не по целевому назначению и уплаты штрафа исчисляются со дня предъявления Черемховским филиалом ТФОМС Иркутской области соответствующего Требования.
По результатам рассмотрения указанного акта, а также других материалов проверки и документов Государственное учреждение Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области выявив ряд нарушений вынесло Требование № 02-94/22-(17) от 28 об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022, в соответствии с котором требует: вернуть в бюджет ТФОМС Иркутской области в течение 10 рабочих дней со дня предъявления Требования средства обязательного медицинского страхования в сумме 690 621,25 руб., использованные не по целевому назначению за период с 01.04.2021 до 01.01.2022; 69 062,13 руб. штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств ОМС за указанный период.
Основанием принятия указанного требования послужили выводы заинтересованного лица о том, что средства ОМС в размере 411 201,82 руб. использованы ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» не по целевому назначению, а именно использование средств ОМС на заработную плату, излишне начисленную и выплаченную за дни, когда главный врач работал по специальности врач-анестезиолог-реаниматолог, без разрешения работодателя нарушают статью 276 ТК РФ, пункт 14 Главы 6 Раздела 3 Тарифного соглашения на 2021 год.
Полагая, что акт проверки от 15.03.2022 в части п. 9, сообщение о результатах рассмотрения возражений и требование об устранении нарушений № 02-94/22-(17) от 28 не соответствуют требованиям закона и нарушают права и законные интересы Учреждения, заявитель обратился в Арбитражный суд Иркутской области с требованием.
Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).
Определением от 24 ноября 2022 года суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела № А19-12953/2022 Арбитражного суда Иркутской области по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции.
Согласно пунктам 42.3, 47 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного Приказом Минздрава России от 26.03.2021 № 255н, при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ.
Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Федеральным законом № 326-ФЗ.
Судом первой инстанции не учтено, что Акт проверки ТФОМС – это окончательный документ, который подписывается должностными лицами от имени контролирующего органа, содержит в себе выводы, на основании которых фонд устанавливает и подтверждает в действиях проверяемого лица нецелевое использование бюджетных средств, содержит властно-распорядительные предписания, обязательные к применению, и является основанием для выставления требования о возврате в бюджет фонда средств, использованных не по целевому назначению (часть 12 статьи 38, часть 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ).
Таким образом, акт проверки, содержащий требование о возврате использованных не по целевому назначению средств ОМС и уплате штрафа, является для медицинской организации основанием для возврата в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования.
Согласно частям 1 и 5 статьи 42 Федерального закона № 326-ФЗ медицинская организация в течение 15 рабочих дней со дня получения актов страховой медицинской организации вправе обжаловать заключение страховой медицинской организации при наличии разногласий по результатам медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи путем направления претензии в территориальный фонд.
При несогласии медицинской организации с заключением Федерального фонда или с решением или заключением территориального фонда она вправе обжаловать это заключение или решение в судебном порядке.
В свою очередь, в сообщении Черемховского филиала Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области о результатах рассмотрения возражений ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1», вынесенных ТФОМС Иркутской области по результатам проверки, формализовано решение ТФОМС, обжалование которого прямо предусмотрено частью 5 статьи 42 Федерального закона № 326-ФЗ.
Следовательно, акт проверки ТФОМС и сообщение являются ненормативными правовыми актами, которые могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается сложившейся устойчивой судебной практикой.
По существу спора судебная коллегия находит выводы фонда неправомерными по следующим мотивам.
Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» (далее – Федеральный закон № 326-ФЗ).
Согласно статье 2 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит в том числе, из Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 326-ФЗ обязательное медицинское страхование – вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса РФ бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных фондов обязательного медицинского страхования относятся к бюджетам системы Российской Федерации.
В силу статьи 147 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного медицинского страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанн7ых фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.
Правовой режим средств обязательного медицинского страхования согласно статьям 2, 6, 11, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации схож с правовым режимом бюджетных средств, они являются средствами бюджетной системы Российской Федерации.
В силу статьи 251 части второй Налогового кодекса Российской Федерации средства, получаемые медицинскими организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в системе ОМС, за оказание медицинских услуг застрахованным лицам от страховых медицинских организаций, относятся к средствам целевого финансирования.
Медицинские организации обязаны согласно части 6 статьи 15 и пункту 5 части 2 статьи 20 Федерального закона № 326-ФЗ вести раздельный учет по операциям со средствами ОМС и использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона № 326-ФЗ территориальная программа ОМС является составной частью территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.
Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24.10.2013 № 1648-О, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.
В проверяемый период (01.04.2021 г.-01.01.2022 г.) действовала Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утвержденная на 2021 год – Постановлением Правительства Иркутской области от 29.12.2020 г. № 1201-пп (далее – Программа на 2021 год),
Указанная Программа на 2021 год сформирована с учетом порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи.
Согласно Разделам IV Программы на 2021 год направления расходования средств ОМС, формирование тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую в рамках Программы ОМС, уровень тарифов на медицинские услуги в системе ОМС, порядок их индексации, а также другие вопросы оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования в Иркутской области определяются Тарифным соглашением.
В проверяемый период (01.04.2021 г. – 01.01.2022 г.) действовало Тарифное соглашение на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на территории Иркутской области от 30.12.2020 г. (далее – Тарифное соглашение на 2021 г.),
В ходе проверки было установлено использование ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» средств ОМС не по целевому назначению, в том числе в сумме 411 201,73 рублей, выразившееся в использовании средств ОМС на заработную плату, излишне исчисленную и выплаченную за дни, когда главный врач работал по специальности врач – анестезиолог-реаниматолог, без разрешения работодателя в сумме 411 201,73 рублей.
Согласно части 1 статьи 273, статьи 274 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) правовое регулирование труда руководителя организации осуществляется ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами организации, локальными нормативными актами, трудовым договором.
Статья 275 ТК РФ содержит специальную норму о трудовом договоре с руководителем государственного (муниципального) учреждения, который должен заключаться на основе типовой формы трудового договора, утверждаемой Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2013 г. № 329 утверждена типовая форма трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения.
На основании типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 г. № 329, в строке «Работодатель» указываются: федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иной государственный орган, организация.
В силу части 27 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, заключает трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения.
По мнению фонда, учредитель государственного (муниципального) учреждения выступает работодателем для руководителя государственного (муниципального) учреждения, что отражено и в трудовом договоре.
Согласно статье 276 ТК РФ руководитель организации может работать по совместительству у другого работодателя только с разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа).
Как следует из положений Профессионального стандарта «Специалист в области организации здравоохранения и общественного здоровья», утвержденного Приказом Минтруда России от 07.11.2017 № 768н, Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения», утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 № 541н, главный врач осуществляет руководство деятельностью медицинской организации.
Таким образом, только с разрешения уполномоченного органа юридического лица, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа) главный врач вправе работать по совместительству в нескольких местах.
Заключение трудового договора о работе по совместительству с руководителем организации без соответствующего разрешения будет является нарушением установленного ТК РФ порядка его заключения.
Согласно Уставу ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» (в редакции соответствующих изменений), утвержденного распоряжением министерства здравоохранения Иркутской области от 29.10.2015 г. № 1989-мр (далее – Устав) учредителем и собственником имущества ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» является Иркутская область.
При этом функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляет министерство здравоохранения Иркутской области (далее – Учредитель).
Отношения между Учредителем и ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» определяются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Иркутской области, Уставом.
Разделом 3 Устава предусмотрено, что управление ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, Иркутской области и Уставом.
Руководителем, отвечающим за деятельность ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» является главный врач, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Учредителем.
Учредитель заключает с главным врачом ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» срочный трудовой договор в порядке, определенном трудовым законодательством.
Главный врач действует на основании законодательства Российской Федерации, Иркутской области и Устава.
В рассматриваемом случае, распоряжением министерства здравоохранения Иркутской области от 10.12.2018 г. № 679 л/с на должность главного врача ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» с 08.12.2018 г. назначена Манзула Л.В.
Руководствуясь ТК РФ, Уставом, на основании типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 г. № 329 между министерством здравоохранения Иркутской области, именуемом Работодателем и Манзула Л.В., именуемой Руководителем заключен срочный трудовой договор с руководителем государственного учреждения здравоохранения от 08.12.2018 г. № 02-54-212отд-18 (далее – Трудовой договор с главным врачом ОГБУЗ «ЧГБ № 1»), который согласно пункту 1 регулирует отношения между Работодателем и Руководителем, связанные с выполнением Руководителем обязанностей по должности руководителя ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1».
В дальнейшем Трудовой договор с главным врачом ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» признан считаться заключенным на неопределенный срок (распоряжение министерства здравоохранения Иркутской области от 14.08.2019 г. № 544/2 л/с).
Согласно пункту 36 Трудового договора с главным врачом ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» в соответствии со статьей 276 ТК РФ Руководитель, а именно Манзула Л.В., вправе выполнять работу по совместительству у другого работодателя только с разрешения Работодателя, которым согласно положениям Трудового договора с главным врачом ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» является министерство здравоохранения Иркутской области.
С учетом изложенного, осуществленное ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» расходование средств ОМС в общей сумме 411 201, 82 руб., которые были направлены на начисление и выплату за дни, когда главный врач работал по специальности врач-анестезиолог-реаниматолог, без разрешения работодателя, фонд признал нецелевым.
Вместе с тем фондом не учтено, что расходование средств обязательного медицинского страхования на выплаты работникам, оказывающим медицинские услуги при наличии трудового договора, а также для целей оказания надлежащей медицинской помощи нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств (определение Верховного Суда РФ от 20.04.2016 № 306-ЭС16-2955).
Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
С учетом приведенного выше правового регулирования обязательного медицинского страхования следует признать, что средства обязательного медицинского страхования предназначены для оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам медицинскими организациями, включенными в реестр медицинских организаций, оказывающих помощь по обязательному медицинскому страхованию в рамках программ обязательного медицинского страхования.
Из материалов дела следует, что правопритязания фонда к заявителю основаны исключительно на отсутствии согласия работодателя – минздрава Иркутской области на работу главного врача по совместительству у другого работодателя – ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1». Иных нарушений, в том числе оснований и порядка начисления заработной платы по совместительству главному врачу, проверкой не установлено.
Указанное, по мнению судебной коллегии, свидетельствует о том, что такое спорное расходование средств обязательного медицинского страхования на выплату по совместительству главному врачу, оказывающему медицинские услуги в рамках программы ОМС при наличии трудового договора, нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств.
Кроме того, не согласна судебная коллегия и с квалификацией фондом спорных трудовых правоотношений, как основанных на внешнем совместительстве, поскольку минздрав Иркутской области выполняет в отношении ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» функции и полномочия учредителя.
Бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) и Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ). Согласно п. 1 ст. 53 ГК РФ юридические лица, к которым относятся и бюджетные учреждения (подп. 8 п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 123.22 ГК РФ), приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом.
В соответствии с п. 4 ст. 123.21 ГК РФ учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения.
Учредителем государственного бюджетного учреждения является субъект Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Закона № 7-ФЗ), от имени которого в силу п. 1 ст. 125 ГК РФ действуют соответствующие органы государственной власти в рамках их компетенции.
В отношении государственного бюджетного учреждения, созданного субъектом Российской Федерации, в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, функции и полномочия учредителя осуществляются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 9.1 Закона № 7-ФЗ).
В рассматриваемом случае функции и полномочия учредителя ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» осуществляет министерство здравоохранения Иркутской области.
Согласно пункту 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. № 21 «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства, регулирующего труд руководителя организации и членов коллегиального исполнительного органа организации» при рассмотрении споров, связанных с применением законодательства, регулирующего труд руководителя организации, судам следует исходить из того, что руководителем организации является работник организации, выполняющий в соответствии с заключенным с ним трудовым договором особую трудовую функцию (часть 1 статьи 15, часть 2 статьи 57 ТК РФ).
Как следует из материалов дела, местом работы главного врача и в том и в другом рассматриваемом случае является ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1».
То обстоятельство, что в данном случае назначение на должность руководителя и заключение с ним трудового договора производилось министерством здравоохранения Иркутской области (органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации), не придает учредителю статуса работодателя. Заключая трудовой договор с руководителем учреждения, уполномоченный орган лишь осуществляет одно из полномочий работодателя, являясь его представителем и не вступая при этом в непосредственные трудовые отношения с руководителем.
Таким образом, для главного врача именно ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» является работодателем – юридическим лицом, с которым она вступила в трудовые правоотношения, что свидетельствует о том, что фондом рассматриваемые трудовые отношения неправомерно квалифицированы как возникшие на основании внешнего совместительства, требующего согласия работодателя.
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
При таких обстоятельствах оспариваемые акт проверки в части пункта 9, сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки и основанное на них требование об устранении нарушений нельзя признать соответствующими Бюджетному кодексу Российской Федерации и Трудовому кодексу Российской Федерации. Возложение на заявителя финансовых обязательств по возврату спорных сумм и уплате штрафа нарушает его права и законные интересы в сфере иной экономической деятельности.
При этом заявитель оспаривает требование об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022 от 28.03.2022 № 02-94/22-(17) в полном объеме (690 621,25 руб.), тогда как в части суммы 238 299,24 руб. ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» о несогласии не указывалось.
С учетом изложенного указанное требование подлежит признанию недействительным в части пункта 2 в части возврата в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области средств обязательного медицинского страхования в размере 411 201,82 руб., использованных по нецелевому назначению, а также 41 120,19 руб. штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования за указанный период.
В силу пункта 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Пунктом 33 указанного Постановления также предусмотрено, что в случае, когда помимо оспаривания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) заявителем в рамках данного или другого дела предъявлено требование имущественного характера, оплаченное государственной пошлиной в соответствующем размере (например, одновременно с оспариванием решения налогового органа по результатам налоговой проверки заявлено требование о возврате излишне взысканного налога, о возмещении налога), суд вправе рассмотреть эти требования в рамках одного дела, как носящие взаимосвязанный характер, а при необходимости также вправе выделить имущественное требование в отдельное производство (части 1 – 3 статьи 130 АПК РФ). Рассмотрение имущественных требований производится по правилам искового производства с учетом положений главы 22 АПК РФ.
Как следует из материалов дела ОГБУЗ «Черемховская городская больница № 1» перечислило по платежному поручению № 860179 от 30.03.2022 690 621,25 руб. в качестве денежных взысканий по спорному требованию от 28.03.2022, в том числе спорную сумму 452 322,01 руб. (т. 2 л.д. 4).
Применительно к положениям главы 60 Гражданского кодекса Российской Федерации суд считает необходимым обязать фонд возвратить областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» сумму 452 322,01 руб., перечисленную по платежному поручению № 860179 от 30.03.2022.
Согласно абзацу второму пункта 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» по результатам рассмотрения дела арбитражный суд апелляционной инстанции согласно пункту 2 статьи 269 АПК РФ выносит Постановление, которым отменяет судебный акт первой инстанции с указанием обстоятельств, послуживших основаниями для отмены судебного акта (часть 4 статьи 270 Кодекса), и принимает новый судебный акт.
Настоящее Постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет» по адресу www.kad.arbitr.ru.
По ходатайству указанных лиц копии Постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.
Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 09 сентября 2022 года по делу № А19-12953/2022 отменить.
Заявленные требования к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области удовлетворить частично.
Признать недействительными, как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации и Трудовому кодексу Российской Федерации:
– акт плановой выездной контрольной проверки областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» от 15.03.2022 в части пункта 9;
– сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт плановой выездной контрольной проверки областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» от 15.03.2022;
– требование об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022 от 28.03.2022 № 02-94/22-(17) в части пункта 2 в части возврата в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области средств обязательного медицинского страхования в размере 411 201,82 руб., использованных по нецелевому назначению, а также 41 120,19 руб. штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования за указанный период.
Обязать Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Иркутской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем возврата областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» суммы 452 322,01 руб., перечисленной по платежному поручению № 860179 от 30.03.2022.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.
Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области (ОГРН: 1023801547395, ИНН: 3811028531) в пользу областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Черемховская городская больница № 1» (ОГРН: 1023802215986, ИНН: 3820001261) судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4 500 рублей.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.
Председательствующий
Д. В. Басаев
Судьи
Н. А. Корзова
Н. В. Ломако
