Резолютивная часть постановления объявлена 22.12.2022.
Полный текст постановления изготовлен 27.12.2022.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Левошко А. Н.,
судей: Ананьиной Г. В., Шелеминой М. М.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ивановой И. Г.,
при участии в судебном заседании представителей Муниципального казенного учреждения «Управление культуры» Осинского муниципального района – Эрдынеева А. Э. (доверенность от 02.11.2022, паспорт, диплом), Бардамова Г. С. (доверенность 24.01.2022, паспорт, диплом), Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района – Балдыханова В. Н. (служебное удостоверение),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Муниципального казенного учреждения «Управление культуры» на Решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года по делу № А19-23298/2021 и Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2022 года по тому же делу,
установил:
Муниципальное казенное учреждение «Управление культуры» Осинского муниципального района (ОГРН 1028500599324, ИНН 8505000776, далее – учреждение, МКУ «Управление культуры») обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Осинского муниципального района (далее – контрольно-счетная палата, административный орган) № 01-11/3 от 18.10.2021.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года, оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, учреждение обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило решение и постановление судов отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Заявитель кассационной жалобы ссылается на неверное применение судами положений статьи 268.1, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 9, пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ); указывает на несоответствие сделанных судами выводов фактическим обстоятельствам в части вменения обязанности по заключения с работниками договоров о материальной ответственности, включения в бюджетную смету на 2020 год показателей планового периода, осуществления закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ); считает необоснованными выводы административного органа о неэффективном расходовании бюджетных средств и необходимости принятия учреждением мер по организации и ведению внутреннего финансового контроля, указывает на отсутствие судебной оценки данных доводов учреждения; полагает, что возложение на него обязанностей по проведению инвентаризации имущества и обязательств, приведению данных бухгалтерского учета в соответствии с фактическими показателями, учетной политики учреждения в соответствии с действующим законодательством, повышению ответственности должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности произведено административным органом необоснованно, поскольку исполнение данных обязанностей не относятся к устранению бюджетных нарушений; кроме того, требование административного органа о повышении ответственности должностных лиц за достоверностью и соблюдением правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдении бюджетного законодательства, законодательства в сфере закупок, предполагает выполнение формально неопределенных действий, в связи с чем оспариваемое представление в данной части является неисполнимым.
Контрольно-счетная палата в отзыве на кассационную жалобу заявила о согласии с обжалуемыми судебными актами.
Участвующие в судебном заседании представители учреждения и административного органа поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на нее соответственно.
Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с Планом работы на 2021 год контрольно-счетной палатой проведено контрольное мероприятие «Проверка законного, эффективного (экономного и результативного) использования средств бюджета за период 2018-2020 годов в МКУ «Управление культуры», в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков, отраженных в составленном по результатам проверки акте № 01-09/4 от 30.09.2021.
По факту выявленных нарушений 18.10.2021 контрольно-счетной палатой в адрес учреждения внесено представление № 01-11/3, согласно которому по результатам контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения: в 2020 году бюджетная смета не приведена в соответствии с распоряжением мэра Осинского муниципального района № 317 от 02.06.2020; а нарушение требований статьи 6 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ) у учреждения отсутствовали бухгалтерские и первичные документы за 2018 год ввиду их утери, в связи с чем подтверждение использования бюджетных средств в размере 1 114 000 рублей на цели, предусмотренные бюджетной сметой на 2018 год не представляется возможным; на балансе учреждения включены данные по основным средствам, не принадлежащим учреждению, что привело к искажению бухгалтерской отчетности более чем на 10 процентов; в нарушение статьи 11 Закона № 402-ФЗ инвентаризация основных средств за 2018, 2019 годы не проводилась, в инвентаризационной основных средств описи за 2020 год отсутствуют подписи членов комиссии; инвентаризация обязательств, финансовых результатов, расчетов с подотчетными лицами, расчетов с организациями и учреждениями за 2018, 2019, 2020 годы в учреждении не проводилась; в учреждении фактически имеются 2 автомобиля, однако в штатном расписании предусмотрено 3 ставки водителя, на которые приняты два водителя, каждый на 1,5 ставки, что свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств; при анализе авансовых отчетов за 2019, 2020 годы установлено отсутствие путевых листов от одного из водителей; в нарушение требований Приказа Минфина от 30.03.2015 № 52н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению» в первичных бухгалтерских документах не заполнены обязательные реквизиты; к авансовым отчетам приложены товарные чеки индивидуального предпринимателя, прекратившего свою деятельность ранее; авансовые отчеты не содержат сведения о подотчетных лицах, к ним не приложены подтверждающие произведенные расходы первичные документы, либо приложенные документы не содержат всей обязательной информации; в нарушение требований Указания Банка России от 11.03.2014 № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства», раздела 1 Приложения № 5 к Приказу Минфина России от 30.03.2015 № 52н в учреждении не установлен лимит остатка наличных денег, кассовые документы не подписаны кассиром, в платежных ведомостях и расходных ордерах отсутствует заполнение обязательных реквизитов, неверно ведется нумерация приходных и расходных ордеров, на часть кассовых операций в 2020 году не оформлены приходные и расходные ордера, кассовая книга; в нарушение требований статьи 73 БК РФ не ведется реестр закупок; в нарушение требований пункта 302 Приказа Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» учет расходов будущих периодов не ведется; учетная политика на 2018-2020 годы, утвержденная приказом № 1 от 09.01.2016, составлена некорректно, отсутствуют обязательные приложения, в нарушение данной учетной политики бухгалтерские регистры не распечатаны и не подшиты в отдельные папки в хронологическом порядке; внутренний финансовый контроль не осуществляется; в нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ учреждением допущены факты неэффективного использования бюджетных средств на общую сумму 273 474 рубля 70 копеек, произведено принятие к учету расходов без подтверждающих или действительных документов, на общую сумму 54 244 рубля 58 копеек. С учетом изложенных нарушений оспариваемым представлением учреждению предложено выполнить следующие требования: принять меры по организации и ведению внутреннего финансового контроля в установленном законом порядке; провести инвентаризацию имущества и обязательств учреждения, привести в соответствии данные бухгалтерского учета в соответствии с фактическими показателями, учетную политику привести в соответствии с действующим законодательством, повысить ответственность должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности, соблюдение бюджетного законодательства, законодательства сфере закупок, в соответствии со статьей 73 БК РФ вести реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов, закупки для нужд учреждения осуществлять путем заключения муниципальных контрактов (договоров) в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ; учреждению также следует проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, способствовавших им причин и условий, с целью исключения подобных фактов в дальнейшем; о принятых решениях и мерах по результатам выполнения представления уведомить контрольно-счетную палату в письменной форме с приложением копий, подтверждающих документов в течение одного месяца со дня получения представления.
Не согласившись с вынесенным контрольно-счетной палатой представлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия у административного органа полномочий и правовых оснований для выдачи учреждению оспариваемого представления, его соответствия действующему законодательству и отсутствия нарушений прав и законных интересов учреждения.
В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании представления может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив отсутствие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).
В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого представления закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял соответствующее предписание. Изложенные положения процессуального закона не освобождают лиц, оспаривающих предписание, от обязанности доказывания оснований своих требований.
Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1); внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 2).
Абзацем 4 пункта 1 статьи 266.1 БК РФ предусмотрено, что к объектам государственного (муниципального) финансового контроля отнесены, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.
Аналогичные положения предусмотрены частью 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ.
Согласно статье 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, контроль в других сферах, установленных Законом № 6-ФЗ (пункт 1); при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки и объектам контроля направляются представления (пункт 2).
В соответствии с пунктом 2 статьи 157 БК РФ контрольно-счетные органы муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Согласно части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для принятия мер по устранению выявленных бюджетных и иных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом № 6-ФЗ (пункт 3.1 статьи 270.2 БК РФ).
Статьей 6 БК РФ предусмотрено, что под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функции в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что учреждение является главным распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств, наделено правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств бюджета Осинского муниципального района; административным органом в отношении учреждения проведено контрольное мероприятие, в ходе которого выявлен ряд нарушений и недостатков в деятельности проверяемого объекта, которые заключаются в неэффективном использовании бюджетных средств, неподтверждении расходования бюджетных средств действительными первичными документами, а также ненадлежащем ведении бухгалтерского учета, несоблюдении порядка ведения кассовых операций и порядка формирования и использования учетной политики, отсутствии ведения реестра закупок, которые, в свою очередь, не позволяют проверить адресность, результативность и экономность использования учреждением бюджетных средств; оспариваемое представление направлено на пресечение и устранение выявленных и предупреждение возможных нарушений бюджетного законодательства, в том числе путем приведения в надлежащий порядок учетной политики учреждения, документации и показателей бухгалтерского учета, проведения инвентаризации обязательств, финансовых результатов, основных средств, расчетов с подотчетными лицами, расчетов с организациями и учреждениями, ведения реестра закупок, а также повышения ответственности уполномоченных должностных лиц за достоверность и соблюдение правил ведения бухгалтерского учета и отчетности; последнее вынесено административным органом в пределах предоставленных положениями БК РФ и Закона № 6-ФЗ полномочий, содержит обоснованное описание выявленных нарушений, ссылки на подлежащие применению положения действующего законодательства, обладает ясным и четким содержанием, является реально исполнимым способами, соответствующими положениям действующего законодательства, содержащиеся в представлении требования соответствуют целям и задачам бюджетного законодательства, отвечают критериям законности и определенности, возлагают на учреждение законные обязанности в сфере ведения учета и расходования бюджетных средств; учреждением не представлено надлежащих доказательств создания оспариваемым представлением препятствий для его экономической деятельности; в связи с чем при совокупности установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств пришли к правильным выводам о законности оспариваемого представления и отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что изложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.
Довод заявителя кассационной жалобы о необоснованности судебных выводов о законности оспариваемого представления в части неэффективного расходования бюджетных средств, подлежит отклонению судом округа, поскольку имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе актом проверки № 01-09/4 от 30.09.2021, представлением № 01-11/3 от 18.10.2021, получившими надлежащую оценку, подтверждается несоблюдение учреждением принципов экономности и результативности использования бюджетных средств при установлении в штатном расписании трех ставок водителя на два имеющихся автомобиля, осуществлении трудовой деятельности на указанном количестве ставок двумя водителями и несении соответствующих расходов.
Вопреки доводам заявителя жалобы предложение оспариваемым представлением осуществления закупок для нужд учреждения путем заключения муниципальных контрактов (договоров) в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, не нарушает права последнего, не выходит за пределы полномочий контрольно-счетной палаты, деятельность которой направлена, в том числе на принятие мер по предупреждению нарушений бюджетного законодательства.
Также суд округа считает, что выявление в ходе проведенной проверки нарушений правил ведения бухгалтерского учета в бюджетных организациях, несоблюдения требований бюджетного законодательства свидетельствует о правомерном возложении оспариваемым представлением обязанности по повышению ответственности уполномоченных должностных лиц, способы реализации которой подлежат определению самим учреждением.
При этом часть доводов заявителя жалобы о несогласии с оценкой отдельных выявленных в ходе проверки нарушений в его деятельности также подлежат отклонению, поскольку соответствующие нарушения учреждению в оспариваемом представлении не вменялись.
Ссылка заявителя жалобы на судебную практику отклоняется, поскольку она не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора, принята в отношении иных лиц и по иным фактическим обстоятельствам рассмотренных дел.
Иные доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к несогласию с выводами судов по существу спора и направлены на переоценку представленных участвующими в деле лицами доказательств и установление обстоятельств, отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», не входит в полномочия суда округа.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что Решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года и Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2022 года на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
постановил:
Решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2022 года по делу № А19-23298/2021 и Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2022 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
А. Н. Левошко
Судьи
Г. В. Ананьина
М. М. Шелемина
