8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Дело № А27-20465/2021
Резолютивная часть Постановления объявлена 14 декабря 2022 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2022 года.
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Малышевой И. А.
судей Буровой А. А., Чапаевой Г. В.
рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного автономного учреждения здравоохранения «Кузбасский клинический центр охраны здоровья шахтеров имени святой великомученицы Варвары» на решение от 20.06.2022 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Аникина К.Е.) и Постановление от 12.10.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И., Кривошеина С.В.) по делу № А27-20465/2021 по заявлению государственного автономного учреждения здравоохранения «Кузбасский клинический центр охраны здоровья шахтеров имени святой великомученицы Варвары» (652509, Кемеровская область-Кузбасс, г. Ленинск-Кузнецкий, ул. Микрорайон № 7, д. 9; ОГРН 1024201298527, ИНН 4212007870) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Кемеровской области – Кузбасса (650000, Кемеровская область-Кузбасс, г. Кемерово, ул. Красноармейская, д. 136; ОГРН 1024200705242, ИНН 4200000446) о признании недействительным акта от 28.08.2021 № 30806 в части.
Суд установил:
государственное автономное учреждение здравоохранения «Кузбасский клинический центр охраны здоровья шахтеров» (после переименования – государственное автономное учреждение здравоохранения «Кузбасский клинический центр охраны здоровья шахтеров имени святой великомученицы Варвары», далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Кемеровской области – Кузбасса (далее – Фонд) о признании недействительным пункта 3 акта от 28.08.2021 № 30806 проверки целевого и эффективного использования средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) в части восстановления средств, использованных не по целевому назначению, в размере 2 993 479,67 руб. и уплаты штрафа в размере 299 347,96 руб.
Решением от 20.06.2022 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения Постановлением от 12.10.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Учреждение обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты. В обоснование жалобы Учреждение указывает следующее: с 24.01.2022 произведено изменение типа и наименование Учреждения, однако суды не решили вопрос о правопреемстве заявителя; выводы судов о том, что работы по замене окон, витражей и дверей, а также по разработке проектной документации по монтажу узла коммерческого учета тепловой энергии, автоматической установки пожарной сигнализации и систем оповещения и эвакуации людей при пожаре являются капитальным ремонтом и относятся к нецелевым расходам, являются ошибочными, поскольку данные виды работ относятся к текущему ремонту; вывод судов о том, что средства ОМС на оплату труда сотрудников библиотеки использованы не по целевому назначению, является неверным, поскольку сотрудники библиотеки непосредственного участия в оказании медицинской помощи не принимают, но необходимы для полноценного обеспечения деятельности медицинской организации, участвуют в мероприятиях по повышению квалификации медицинских работников; средства ОМС на приобретение медицинской литературы использованы по целевому назначению, так как медицинская литература приобреталась для нужд Учреждения, а не отдельного подразделения (библиотеки); суды необоснованно оставили без удовлетворения ходатайство Учреждения о назначении по делу повторной судебной строительно-технической экспертизы.
В отзыве на кассационную жалобу Фонд считает доводы Учреждения несостоятельными, а судебные акты – законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.
Учитывая надлежащее извещение о времени и месте проведения судебного заседания лиц, участвующих в деле, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.
Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва на нее, не нашел оснований для отмены или изменения судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.
Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Фондом проведена проверка целевого и эффективного использования Учреждением средств ОМС за период с 01.04.2019 по 31.03.2021, о чем составлен акт от 28.08.2021 № 30806 проверки целевого и эффективного использования средств обязательного медицинского страхования, в соответствии с которым в силу части 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ) Учреждению предъявлено требование о восстановлении средств, использованных не по целевому назначению, в размере 3 343 637,88 руб. в течение 10 рабочих дней со дня предъявления настоящего требования в бюджет Фонда, а также об уплате штрафа за использование средств не по целевому назначению в сумме 334 363,79 руб. в бюджет Фонда.
Требование о возврате средств ОМС, использованных не по целевому назначению, и об уплате штрафа Учреждением не исполнено.
Посчитав акт проверки от 28.08.2021 № 30806 в части требования о восстановлении средств, использованных не по целевому назначению, в размере 2 993 479,67 руб. и уплаты штрафа в размере 299 347,96 руб. (с учетом уточнения от 07.06.2022) незаконным, нарушающим его права, Учреждение оспорило его в указанной части в судебном порядке.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 38, 147, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 9, 35, 39, Закона № 326-ФЗ, статей 16, 81 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ), Законом Кемеровской области от 26.12.2018 № 126-ОЗ «Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», Постановлением Правительства Кемеровской области – Кузбасса от 27.12.2019 № 756, Положением о контроле за использованием средств ОМС медицинскими организациями, утвержденным Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73, с учетом правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 № 1648-О, во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, в том числе с учетом проведенной по делу судебной строительно-технической экспертизы, пришли к верным выводам о доказанности Фондом использования заявителем спорной суммы средств ОМС в 2019 – 2020 году не по целевому назначению и законности акта проверки в оспариваемой части.
Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд округа исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.
Как установлено судами, в ходе проверки Фондом выявлено, в числе прочего, что Учреждением допущено нецелевое использование средств ОМС:
– в размере 577 720 рублей (в том числе в 2019 году – 362 840 руб., в 2020 году – 214 880 руб.) на выполнение работ по капитальному ремонту в помещениях по адресу: г. Полысаево, ул. Космонавтов, 86 (демонтаж, приобретение и установку витражей, дверей, окон);
– нецелевое использование средств ОМС в размере 144 824 руб. на разработку проектной документации для выполнения работ, относящихся к капитальному ремонту (в том числе в 2019 году – 25 000 руб. – на разработку проектной документации коммерческого узла учета тепловой энергии, в 2020 году – 119 824 руб. – на разработку проектной документации по установке автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения и эвакуации людей при пожаре);
– нецелевое использование средств ОМС в размере 201 912,24 руб. на проведение работ по монтажу узла учета тепловой энергии в административно-хозяйственном подразделении № 3 по адресу: г. Полысаево, ул. Космонавтов, 86;
– нецелевое использование средств ОМС на оплату труда работников структурного подразделения «библиотека», не связанного с деятельностью заявителя по ОМС, в 2019-2021 годах в общей сумме 1 943 964,43 руб., а также в размере 125 059 руб. – на приобретение медицинской литературы.
В силу положений статьи 38 БК РФ, устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, а также части 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов должны осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ в редакции, действовавшей в период проверки).
В соответствии с Законом № 326-ФЗ целевым признается использование медицинской организацией средств ОМС в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20).
Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ).
Исходя из доводов кассационной жалобы, Учреждение не согласно с выводом Фонда и судов о нецелевом использовании средств ОМС на выполнение работ по замене окон, витражей и дверей, а также работ по разработке проектной документации на монтаж коммерческого узла учета тепловой энергии, проектной документации по установке автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения и эвакуации людей при пожаре, работ, связанных с монтажом узла учета тепловой энергии, которые, по его мнению, относятся к текущему, а не капитальному ремонту, в связи с чем подлежат оплате за счет средств ОМС.
В пункте 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определено, что капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – это замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
В соответствии с пунктом 5.1 Положения об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения (Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р), утвержденного Приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23.11.1988 (далее – ВСН 58-88 (р) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.
Согласно части 6 статьи 55.24 ГрК РФ текущий ремонт проводится в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений в процессе их эксплуатации.
В письме Минстроя России от 27.02.2018 № 7026-АС/08 «Об определении видов ремонта» указано, что как правило, к текущему ремонту относят устранение мелких неисправностей, выявляемых в ходе повседневной эксплуатации основного средства, при котором объект практически не выбывает из эксплуатации, а его технические характеристики не меняются, работы по систематическому и своевременному предохранению основных средств от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий; к капитальному ремонту относят восстановление утраченных первоначальных технических характеристик объекта в целом, при этом основные технико-экономические показатели остаются неизменными.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства (договоры, сметы, локальные сметные расчеты) в их совокупности и взаимосвязи, принимая во внимание положения Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», перечень и объем выполненных работ, требования ВСН № 58-88 (р), Положение о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений МДС 13-14.2000 (далее – Положение МДС 13-14.2000), утвержденное Постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 № 279, ГОСТ 23166-99, ГОСТ 475-2016, учитывая заключение проведенной по делу судебной строительно-технической экспертизы от 25.03.2022 № 17/4/58, суды пришли к верному выводу о том, что в рассматриваемом случае расходы, связанные с выполнением работ заявителем по замене окон, витражей и дверей, понесены на выполнение работ по капитальному ремонту, оплата которых не включена в структуру тарифа по ОМС и не может производиться за счет средств ОМС.
Суды поддержали также вывод Фонда о том, что виды проведенных работ по разработке проектной документации на монтаж коммерческого узла учета тепловой энергии, автоматической установки пожарной сигнализации и систем оповещения и эвакуации людей при пожаре на объектах заказчика, работ, связанных с заменой и (или) восстановлением систем водоснабжения, отопления, электроснабжения или их элементов), оплаченных за счет средств ОМС, как с точки зрения ВСН № 58-88 (р), так и с позиции пункта 14.2 статьи 1 ГрК РФ соответствуют определению капитального ремонта, поскольку в результате их выполнения, подготовки проектной документации для выполнения полностью восстановлен срок эксплуатации (ресурс) помещений и улучшены эксплуатационные показатели объекта ремонта.
Суд кассационной инстанции полагает, что суды с учетом нормативных положений, содержащихся в ГрК РФ, Ведомственных строительных нормах, сделали верный вывод о том, что для квалификации проведенных работ в качестве капитального или текущего ремонта имеют значение не только их виды (наименования), но и цель проведения, общий объем работ и последствия для объекта.
При этом суды обоснованно отклонили довод Учреждения о том, что работы по установке дверей, окон и витражей, а также по монтажу коммерческого узла учета тепловой энергии не могут быть признаны капитальным ремонтом, поскольку производились без приостановления работы Учреждения (пункт 5.2. ВСН 58-88 (р), указав, что приведенная выше норма не является императивной, ее применение зависит от волеизъявления самого Учреждения, в связи с чем неисполнение им данного требования при выполнении работ по капитальному ремонту не может являться критерием для разграничения ремонта на текущий и капитальный.
Ссылку Учреждения на то, что ремонт выполнен подрядчиком без составления проектной документации, следовательно, является текущим, суд апелляционной инстанции обоснованно отклонил с указанием на то, что полномочия по проверке правильности ведения медицинскими организациями градостроительной документации у фондов в соответствии со статьей 40 Закона № 326-ФЗ отсутствуют, в связи с чем неисполнение Учреждением обязанности по подготовке необходимой для проведения капитального ремонта документации, а также неверное отражение им расходов в бухгалтерском учете не влияет на характер выполненных работ и не изменяет источники их финансирования.
Суды всесторонне исследовали представленные по делу доказательства, оценили спорные расходы, произведенные Учреждением за счет средств ОМС, на предмет их относимости к целям программ ОМС, установили их связь с осуществлением именно капитального ремонта, в том числе с учетом заключения судебной строительно-технической экспертизы и пояснений эксперта, данных в судебном заседании, пришли к обоснованному выводу о том, что все выполненные (принятые) Учреждением спорные работы по своему существу относятся к капитальному ремонту.
Довод Учреждения о необоснованном оставлении судами без удовлетворения ходатайства Учреждения о назначении по делу повторной судебной строительно-технической экспертизы подлежит отклонению, поскольку основанием для назначения повторной судебной экспертизы в соответствии с частью 2 статьи 87 АПК РФ является наличие у суда сомнений в обоснованности заключения эксперта или противоречий в выводах эксперта или комиссии экспертов по тем же вопросам, чего в данном случае судами двух инстанций не установлено.
Выводы эксперта по поставленным судом вопросам (с учетом пояснений эксперта) являются четкими и понятыми, соотносятся с иными доказательствами, в связи с чем оснований для проведения повторной экспертизы, увеличивающей судебные расходы по делу, не имелось. Само по себе несогласие заявителя с выводами эксперта, изложенными в заключении, не может являться достаточным основанием для проведения повторной судебной экспертизы.
Признавая правильными выводы Фонда о нецелевом использовании средств ОМС на оплату труда структурного подразделения «библиотека», арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями Закона № 323-ФЗ, пунктами 192 – 195 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н (далее – Правила № 108н), положениями Номенклатуры должностей медицинских работников и фармацевтических работников, утвержденной Приказом Минздрава России от 20.12.2012 № 1183н, Квалификационных характеристик должностей работников в сфере здравоохранения, утвержденных Приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», обоснованно исходили из того, что финансирование структурного подразделения «библиотека» за счет средств ОМС не предусмотрено.
Установив, что должности главный библиотекарь, библиограф, библиотекарь относятся к структурному подразделению библиотека, непосредственного участия в оказании медицинской помощи не принимают, доказательств того, что затраты на оплату труда данных работников необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, заявителем ни в ходе проверки, ни в судебном заседании не представлено, суды пришли к обоснованному выводу о необоснованности несения таких расходов в рамках территориальной программы ОМС, поскольку оплата труда данных работников не связана с оказанием медицинской помощи и должна финансироваться за счет иных источников, что также подтверждено государственным заданием № 1/2 на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденным Министром здравоохранения Кузбасса 30.06.2021, в силу которого финансирование библиотеки Учреждения со второй половины 2021 года производится за счет средств областного бюджета, следовательно, до июля 2021 года финансирование структурного подразделения «библиотека» должно было осуществляться за счет собственных средств, но не за счет средств ОМС.
Учитывая, что данные расходы не поименованы ни в базовой, ни в территориальных программах государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в структуру тарифа не включены, вывод суда о том, что заявителем средства ОМС на оплату труда сотрудников библиотеки в сумме 1 943 964,43 руб. также использованы не по целевому назначению, обоснован.
Судами установлено, что заявителем в 2019, 2020 годах приобретена медицинская литература для нужд Учреждения.
Отклоняя доводы Учреждения о том, что расходы на приобретение медицинской литературы являются целевыми и подлежат оплате за счет средств ОМС, суды, руководствуясь положениями части 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, исходили из того, что законодательством установлено, что не все приобретенные медицинской организацией основные средства стоимостью до 100 000 руб. за единицу подлежат включению в структуру тарифа, а лишь те, которые являются оборудованием, производственным и хозяйственным инвентарем, поскольку установленный законодателем перечень основных средств не подлежит расширительному толкованию, расходы на приобретение иных основных средств, в том числе медицинских изданий в библиотеку медицинского учреждения, не могут быть включены в структуру тарифа на оплату медицинской помощи за счет средств ОМС.
Исходя из изложенного суды обоснованно согласились с выводом Фонда о том, что заявителем средства ОМС в сумме 125 059 руб. также использованы не по целевому назначению.
Суд кассационной инстанции признает выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявленного требования соответствующими обстоятельствам спора, основанными на правильном применении норм права.
Доводы кассационной жалобы о том, что суды не решили вопрос о правопреемстве заявителя, несмотря на то, что произведено изменение типа и наименование Учреждения, не принимаются судом округа, поскольку Учреждение не обращалось с соответствующим ходатайством в суд.
В соответствии со статьей 124 АПК РФ лица, участвующие в деле обязаны сообщить арбитражному суду об изменении своего наименования. При отсутствии такого сообщения лицо, участвующее в деле, именуется в судебном акте исходя из последнего известного арбитражному суду наименования этого лица.
В целом приведенные в кассационной жалобе доводы свидетельствуют не о нарушении или неправильном применении судами норм материального права, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом первой и апелляционной инстанций доказательств.
Иное толкование Учреждением положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального или процессуального права.
Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств недопустима в суде кассационной инстанции в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.
Поскольку при вынесении обжалуемых судебных актов нормы материального права применены правильно, нормы процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для их отмены и удовлетворения кассационной жалобы.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на ее подателя.
Согласно подпунктам 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ), пункту 34 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» при обжаловании судебных актов в кассационном порядке по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными государственная пошлина для юридических лиц составляет 1 500 руб.
На основании статьи 104 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ излишне уплаченная по кассационной жалобе государственная пошлина подлежит возврату заявителю.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 20.06.2022 Арбитражного суда Кемеровской области и Постановление от 12.10.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А27-20465/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Возвратить государственному автономному учреждению здравоохранения «Кузбасский клинический центр охраны здоровья шахтеров имени святой великомученицы Варвары» из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 26.10.2022 № 459802.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
И. А. Малышева
Судьи
А. А. Бурова
Г. В. Чапаева