8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Вопрос:
О вопросах, связанных с нецелевым использованием ГКУ бюджетных средств по начислению физлицам выплат по оплате труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджет и их перечислению.
Ответ:
Министерство финансов Российской Федерации рассмотрело письмо государственного казенного учреждения от 29 декабря 2023 г. (далее – Письмо) и сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, Министерство финансов Российской Федерации в установленной сфере деятельности не наделено полномочиями по оценке правомерности действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, а также по оценке результатов и реализации результатов проведенных органами государственного (муниципального) финансового контроля контрольных мероприятий.
При этом сообщаем, что статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся:
в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств;
в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием направления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Исходя из практики применения статьи 15.14 КоАП, в том числе судебной практики, нецелевое использование бюджетных средств характеризуется совершением конкретной расчетной операции по расходованию средств, фиксируется на дату совершения платежной операции на основании соответствующих платежных (расчетных) документов и обусловлено действиями (бездействием) конкретных лиц, принимающих решения об осуществлении указанных операций или их осуществляющих.
При этом в рассматриваемом случае нецелевым использованием бюджетных средств судом признаны действия (бездействие) ГКУ при осуществлении переданных ему полномочий по начислению физическим лицам (работникам обслуживаемых субъектов учета) выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению.
Следует отметить, что Министерство финансов Российской Федерации в пределах установленных полномочий не вправе толковать или оценивать решения суда.
Вместе с тем обращаем внимание на следующие положения законодательства Российской Федерации.
Понятие бухгалтерского учета определено статьей 1 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон № 402-ФЗ) и означает формирование документированной систематизированной информации об объектах бухгалтерского учета в соответствии с требованиями законодательства о бухгалтерском учете и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Систематизация информации об объектах бухгалтерского учета (активы, обязательства (в рассматриваемом случае – обязательства по выплатам по оплате труда), доходы, расходы, иные объекты) осуществляется в регистрах бухгалтерского учета на основании первичных учетных документов (статьи 5, 9 и 10 Закона № 402-ФЗ) (в рассматриваемом случае – документов работодателя об установлении (назначении) выплат по оплате труда (решении об удержании). Ведение бухгалтерского учета осуществляется посредством двойной записи на счетах бухгалтерского учета (бухгалтерскими корреспонденциями по дебету и кредиту соответствующих счетов аналитического учета Рабочего плана счетов).
Выплата в полном размере причитающейся работнику заработной платы и иных выплат в сроки, установленные в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – Трудовой кодекс), коллективным договором, правилами внутреннего трудового распорядка, трудовыми договорами в силу положений статьи 22 Трудового кодекса, является обязанностью работодателя. При выплате работодатель также обязан известить в письменной форме работника, в том числе о составных частях заработной платы, выплат, причитающихся ему за соответствующий период, о размерах и об основаниях произведенных удержаний, об общей денежной сумме, подлежащей выплате (статья 136 Трудового кодекса).
Реализация субъективного права работника на оплату труда в рамках трудовых правоотношений возможна при наличии распорядительного акта работодателя, который является юридически значимым фактом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2023 г. № 32-П).
Если работодатель, издавая такого рода акт, не начисляет работнику какие-либо стимулирующие выплаты, причем как относящиеся, так и не относящиеся к числу премиальных, но являющихся в силу части первой статьи 129 Трудового кодекса составной частью заработной платы, работодатель тем самым, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, фактически производит вычеты из причитающейся работнику заработной платы.
Реализация указанного полномочия работодателя путем издания соответствующего распорядительного акта (полномочие по назначению в отношении работника соответствующих выплат по оплате труда) порождает возникновение объекта бухгалтерского учета в виде обязательства (бюджетного обязательства) работодателя (нанимателя) перед работником (служащим) по выплате заработной платы (иных выплат по оплате труда).
Согласно статье 12 Закона № 402-ФЗ объекты бухгалтерского учета подлежат денежному измерению. При этом величина денежного измерения объектов бухгалтерского учета является обязательным реквизитом регистров бухгалтерского учета, формируемых при ведении бухгалтерского учета.
Принимая во внимание взаимосвязь полномочия работодателя (нанимателя) по определению размера денежных средств, причитающихся к выплате (вычету, удержанию) работнику на конкретную дату (полномочия по начислению выплат), с полномочием по определению денежного измерения объекта бухгалтерского учета – денежного обязательства, передача полномочий по начислению выплат допускается согласно бюджетному законодательству Российской Федерации (статья 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) одновременно с передачей полномочий по бюджетному учету.
При этом передача полномочий работодателя (нанимателя) по установлению в отношении работника (служащего) соответствующих выплат по оплате труда (удержаний) бюджетным законодательством и законодательством о бухгалтерском учете Российской Федерации не предусмотрена (является исключительным полномочием работодателя (нанимателя)).
В соответствии со статьей 9 Закона № 402-ФЗ лицо, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, и лицо, с которым заключен договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета, не несут ответственность за соответствие составленных другими лицами первичных учетных документов свершившимся фактам хозяйственной жизни исходя из предположения о надлежащем исполнении другими лицами своих полномочий (по обеспечению достоверности данных в первичных учетных документах, по осуществлению внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни).
Аналогичные положения по обеспечению разграничения ответственности между лицом, осуществляющим переданные полномочия по бюджетному учету (централизованной бухгалтерией), и субъектами централизованного учета (в рассматриваемом случае – нанимателем (работодателем)) предусмотрены общими требованиями к передаче полномочий, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. № 1890 1 (далее – Общие требования № 1890). Согласно Общим требованиям № 1890 условия разграничения ответственности между уполномоченным органом (централизованной бухгалтерией) и субъектами централизованного учета устанавливаются в решении о передаче полномочий.
1 Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 1890 «Об общих требованиях к передаче Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования полномочий соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местной администрации (их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений) по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы».
В случае передачи полномочий исполнительных органов власти, казенных учреждений по ведению бюджетного учета согласно положениям части 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса заключаемое при передаче полномочий по ведению бюджетного учета соглашение должно содержать всеобъемлющий перечень положений, регулирующих права и обязанности сторон указанных взаимоотношений, включая положения по разграничению ответственности между субъектом централизованного учета и централизованной бухгалтерией, чтобы в случае возникновения разночтений или неоднозначных ситуаций, в том числе при обработке документов, стороны взаимоотношений, а также органы контроля имели четкое понимание об исполнении участниками процесса своих полномочий в целях исключения конфликтных ситуаций.
В случае исполнения централизованной бухгалтерией полномочия по ведению бюджетного учета с одновременным исполнением полномочия по начислению выплат по оплате труда и иных выплат к сфере ответственности централизованной бухгалтерии относится определение размера денежных средств, причитающихся к выплате (вычету, удержанию) работнику (служащему) на конкретную дату, рассчитанного согласно распорядительным актам работодателя (нанимателя) по установлению в отношении работника (служащего) соответствующих выплат по оплате труда (удержаний).
При этом при отсутствии юридически значимого документа для расчета размера денежных средств, причитающихся к выплате (вычету, удержанию) работнику (служащему), – распорядительного акта работодателя (нанимателя) (решения работодателя (нанимателя) об удержании) правовых оснований для определения расчетной величины обязательства (расчета удержаний), по мнению Министерства финансов Российской Федерации, у централизованной бухгалтерии не возникает.
По вопросу исполнения представления органа контроля, в том числе устранения нарушений, путем возврата в доход бюджета края средств, использованных с нарушением, сообщаем следующее.
Согласно положениям пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) под представлением органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее соответственно – представление, орган контроля) понимается документ органа контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения требований по каждому указанному в представлении нарушению:
требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
При этом обращаем внимание, что частью 20 статьи 19.5 КоАП предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа контроля.
Пунктом 3.2 статьи 270.2 БК РФ установлена возможность продления срока исполнения представления, предписания по решению органа контроля в порядке, предусмотренном федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза по обращению объекта контроля.
Аналогичное требование к содержанию представления и возможность продления установлены положениями федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2020 г. № 1095 (далее – Стандарт № 1095).
Так, в соответствии с пунктом 19 Стандарта № 1095 решение о продлении срока представления (предписания) принимается однократно на основании поступления в орган контроля обращения объекта контроля о невозможности исполнения представления (предписания) в установленный срок, в том числе в связи с осуществлением объектом контроля претензионно-исковой работы в целях исполнения представления (предписания).
В соответствии с пунктом 21 Стандарта № 1095 решение о продлении срока исполнения требования представления (предписания) принимается руководителем (заместителем руководителя) органа контроля в течение 10 рабочих дней со дня поступления соответствующего обращения.
При этом Стандартом № 1095 не предусмотрены ограничения устанавливаемых органами контроля предельных сроков исполнения объектами контроля требований представлений (предписаний), в том числе в случае принятия решения органами контроля о продлении указанных сроков.
Кроме того, отмечаем, что согласно положениям статьи 160.1 БК РФ бюджетные полномочия администраторов доходов бюджета осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с доведенными до них главными администраторами доходов бюджета, в ведении которых они находятся, правовыми актами, наделяющими их полномочиями администратора доходов бюджета.
Таким образом, в случае возврата в доход бюджета использованных с нарушением средств бюджета на основании соответствующего представления и (или) предписания органа контроля администратором доходов указанных средств будет являться главный администратор бюджетных средств, ранее их предоставивший.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июня 2023 г. № 80н «Об утверждении кодов (перечней кодов) бюджетной классификации Российской Федерации на 2024 год (на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов)» для отражения поступления в бюджет субъекта Российской Федерации:
возврата средств при вынесении предписаний, представлении казенным учреждениям содержащих требования о принятии мер по возврату средств соответствующего бюджета (возмещению ущерба) при их неправомерном использовании предусмотрен код классификации доходов бюджетов 000 1 13 02992 02 0000 130 «Прочие доходы от компенсации затрат бюджетов субъектов Российской Федерации»;
административных штрафов, установленных главой 15 КоАП, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, предусмотрен код классификации доходов бюджетов 000 1 16 01156 01 0000 140 «Административные штрафы, установленные главой 15 КоАП, за административные правонарушения в области финансов, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств, невозвратом либо несвоевременным возвратом бюджетного кредита, неперечислением либо несвоевременным перечислением платы за пользование бюджетным кредитом, нарушением условий предоставления бюджетного кредита, нарушением порядка и (или) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, нарушением условий предоставления бюджетных инвестиций, субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации».