(499) 921-02-35
с 8:30 до 17:30

Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2019 № 26-П

По делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федераци и, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, С. М. Казанцева, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В.Г.Ярославцева, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации городского округа Верхняя Пышма. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 15 предусматривает возможность требовать полного возмещения убытков, причиненных лицу, чье право нарушено, в статье 16 возлагает на Российскую Федерацию, соответствующий ее субъект или муниципальное образование обязанность возместить убытки, причиненные гражданину либо юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания противоречащего закону или иному правовому акту акта такого органа, а в статье 1069 устанавливает ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В свою очередь, Бюджетный кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 242.2 закрепляет порядок исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину либо юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц.

Согласно части 10 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований с даты, начиная с которой они приступают к исполнению полномочий в соответствии с частью 5 его статьи 84, являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях этих муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, а имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом.

1.1. Конституционность названных норм оспаривает администрация городского округа Верхняя Пышма.

Как следует из представленных материалов, гражданин С.Г.Рязанов обратился в Кировский районный суд города Екатеринбурга с иском к ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» и городскому округу Верхняя Пышма в лице администрации этого муниципального образования о взыскании убытков, связанных с необходимостью сноса самовольных построек, возведенных им в 1984 году на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта – магистрального газопровода. Решением названного суда от 29 августа 2017 года, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, в пользу истца с администрации городского округа Верхняя Пышма взыскано 3615749 руб. 95 коп.

Суды исходили из того, что местные органы власти должны были своевременно довести до сведения граждан информацию о наличии ограничений в использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне. С.Г.Рязанов не был должным образом информирован о таких ограничениях, хотя государственная приемка газопровода произведена в 1972 году, за несколько лет до предоставления (1978 год) ему участка для ведения садоводства. На основании этого суды посчитали, что именно администрация городского округа Верхняя Пышма, как правопреемник Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, несет ответственность за причинение убытков, обусловленных сносом строений, возведенных С.Г.Рязановым в охранной зоне, добросовестность, разумность и осмотрительность действий которого не отрицалась судами, исходившими из того, что строительство не требовало предварительного согласования и гражданин не был заранее предупрежден органами публичной власти о невозможности возведения построек, а следовательно, не знал и не должен был знать о невозможности возведения жилого дома в непосредственной близости от газопровода на предоставленном ему участке; право собственности на возведенный жилой дом было зарегистрировано в установленном законом порядке, а претензии к гражданину со стороны организации, эксплуатирующей газопровод, были предъявлены значительно позже возведения данного дома.

По мнению заявителя, считающего правопреемником местных Советов народных депутатов РСФСР исключительно органы государственной, но не муниципальной власти, оспариваемые законоположения – в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они служат нормативным основанием для возложения на орган местного самоуправления обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных решениями (действиями) местных органов государственной власти РСФСР, – ставят под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, порождают угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их обязанностей, включая создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления и право граждан на его осуществление, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 130 (часть 1), 132 и 133.

1.2. Оспаривая конституционность пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей в том числе особенности исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям, заявитель ссылается на то, что исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов при указанных им обстоятельствах ведет к дефициту бюджета и не позволяет в полной мере удовлетворить законные интересы других граждан, которые требуют привлечения таких средств.

Между тем в адресованных Конституционному Суду Российской Федерации жалобах неоднократно утверждалось, что порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в своей основе установлен главой 24.1 данного Кодекса, не обеспечивает эффективного исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям, поскольку наделяет их необоснованными привилегиями в этом вопросе.

Вынося решения по этим жалобам, Конституционный Суд Российской Федерации опирался на следующие правовые позиции. Вынесение судебного акта может порождать коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота его исполнения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации публичной властью возложенных на нее функций, включая безусловное гарантирование конституционно-правового статуса личности, – с другой. Эта коллизия, принимая во внимание недопустимость умаления ни одной из названных ценностей, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина, а значит, и права на судебную защиту не должно нарушать права и свободы других лиц. В связи с этим в процессе исполнения судебного акта во всяком случае должна сохраняться возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, с тем чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного акта) и не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же время при выборе того или иного механизма исполнительного производства законодатель не может действовать произвольно, а должен стремиться к непротиворечивому регулированию отношений в этой сфере, созданию для них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного акта (Постановление от 14 июля 2005 года № 8-П).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, положения статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование полного исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов и в этих целях во взаимосвязи с иными нормами данного Кодекса ориентируют органы местного самоуправления на включение в состав расходов местного бюджета на соответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям. Кроме того, для случаев превышения сумм взыскания по судебному акту объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, они предусматривают механизм оперативной корректировки исполнения местного бюджета, который предполагает внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа муниципального образования. При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели глава муниципального образования и его представительный орган обязаны обеспечить исполнение судебного акта в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом (Определение от 1 октября 2009 года № 1312-О-О).

С учетом изложенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу, пункт 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как позволяющий принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, с тем чтобы реализация гражданами и юридическими лицами права на судебную защиту не остановила деятельность органов местного самоуправления, в том числе по обеспечению конституционных прав и свобод, не может расцениваться – принимая во внимания необходимость обеспечения исполнения судебного решения как неотъемлемого элемента содержания права на судебную защиту – в качестве нарушающего права муниципальных образований. Следовательно, производство по настоящему делу в части проверки конституционности названной нормы подлежит прекращению на основании статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Таким образом, принимая во внимание требования статей 74, 96 и 97 данного Федерального конституционного закона, статьи 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и часть 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой на основании этих норм в их системном единстве решается вопрос о возложении на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный в связи со сносом по решению суда принадлежащих ему построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.

2. Конституция Российской Федерации, исходя из понимания местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России, признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и предусматривает, что его органы не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения, его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статьи 130 и 132 Конституции Российской Федерации).

С точки зрения своего конституционно-правового статуса местное самоуправление является обязательной на всей территории России формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными и региональными органами государственной власти участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года № 13-П).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 53 о праве на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, каждый имеет право и на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) муниципальных органов и их должностных лиц. То обстоятельство, что это объективно ведет к уменьшению финансовых ресурсов, предназначенных для решения вопросов местного значения, не может рассматриваться как основание для отказа в защите данного права.

По своей юридической природе обязательства, возникающие в рамках гражданско-правового института возмещения вреда, в частности причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда. Применение норм о возмещении такого вреда предполагает наличие как общих условий деликтной, т.е. внедоговорной, ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, причинная связь между вредом и противоправными действиями, вина причинителя), так и специальных ее условий, связанных с особенностями субъекта ответственности, характером содеянного и т.д.

Сами по себе положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации, регламентируя вопросы возмещения вреда, причиненного в том числе органами публичной власти, направлены, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, на защиту прав потерпевших в деликтных обязательствах, обеспечение закрепленного в статье 35 Конституции Российской Федерации принципа охраны права частной собственности законом, реализацию требований ее статей 52 и 53 (определения от 4 июня 2009 года № 1005-О-О, от 19 июня 2012 года № 1177-О и № 1193-О, от 19 ноября 2015 года № 2699-О, от 28 января 2016 года № 157-О, от 16 января 2018 года № 7-О и др.). От исследования же фактических обстоятельств, подтверждающих или опровергающих обоснованность притязаний граждан на взыскание в их пользу понесенных ими убытков, Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается в силу статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», притом что возложение на органы публичной власти обязанности возмещения ущерба, причиненного гражданину сносом принадлежащих ему построек, должно быть обусловлено в том числе тем, что судом не отрицается добросовестность гражданина, его должные разумность и осмотрительность при их возведении.

3. По смыслу статьи 12 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 130 -132, законодатель, регулируя вопросы правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления, обязан обеспечить сохранение непрерывности осуществления властных функций.

Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят на смену одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, утратившему силу, и внес существенные изменения в правовое регулирование в этой сфере, включая территориальную организацию и систему органов местного самоуправления, что и обусловило появление в нем главы 12 «Переходные положения», определяющей, в частности, особенности осуществления местного самоуправления в переходный период и конкретизирующей формы реализации его норм (статьи 84 и 85).

Положения части 10 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, рассматриваемые в системной связи с пунктом 1 части 1 той же статьи и частью 4 статьи 84 данного Федерального закона, а также частью 5 его статьи 34 об органах местного самоуправления, призваны регулировать отношения, возникающие между органами вновь образованных муниципальных образований, которые наделены соответствующим статусом и границы которых установлены после принятия данного Федерального закона, и их непосредственными правопредшественниками – органами муниципальных образований, существовавших на момент его принятия. Однако на территориях вновь образованных муниципальных образований публично-правовые полномочия по решению вопросов местного значения осуществляли не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и – ранее – иные органы и должностные лица, включая Советы народных депутатов. Применяя институт правопреемства к отношениям, связанным с возмещением в настоящее время ущерба, возникшего как результат отдаленных во времени действий (бездействия) местных органов власти, следует учитывать имевшие место на рубеже веков масштабные конституционные преобразования, а равно принципиальные различия в организации публичной власти советского периода и современной публичной власти, состоящей из двух уровней – государственного и муниципального.

Так, согласно Конституции СССР 1977 года местные Советы народных депутатов являлись частью единой системы органов государственной власти и, в том числе совместно с подотчетными им исполнительными комитетами, решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, имели право в пределах предоставленных полномочий принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами (статьи 89, 91, 146 -150). Аналогичным образом правовой ст