Курс ЦБ на 28 марта 2024 года
EUR: 100.27 USD: 92.5919 КЛЮЧЕВАЯ СТАВКА 16%
8 (952) 080-10-85
круглосуточно

Решение Тверского областного суда от 17.10.2018 по делу № ЗА-159/2018-М-109/18

Именем Российской Федерации

17 октября 2018 года г. Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего Кустова А. В.,

при секретаре судебного заседания Безуглой Ю. В.

с участием прокурора Розова С. А.,

представителя административного ответчика Шлыгина Д. Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Тверской области к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области об оспаривании положений нормативного правового акта,

установил:

Заместитель прокурора Тверской области обратился в Тверской областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании положений административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции «Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключении объектов, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору», утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20.10.2014г. № 9-нп (в редакции Приказа от 21.12.2017г. № 14-нп), в части указания на возможность выдачи предписаний при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

С учетом изменения предмета административного иска, прокурор просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункт «в» п. 15, пункт 132 в части слов «указанные в подразделе VII настоящего административного регламента», наименование подраздела VII, пункт 141 в части слов «мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» Регламента.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые положения Регламента не соответствуют требованиям федерального законодательства, поскольку предписание об устранении нарушений обязательных требований может быть выдано юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю только по итогам проверки, проведенной в установленном порядке.

Порядок организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями закреплен в статье 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которой не предусмотрено право выдачи предписаний.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ возможность выдачи предписания установлена только по итогам проверки, проведенной в установленном данным Законом порядке. Иной порядок выдачи предписаний действующим законодательством об охране окружающей среды не предусмотрен.

Применение оспариваемых положений административного регламента влечет неправомерное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Тверской области Розов С.А., уполномоченный доверенностью, поддержал административный иск.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области по доверенности Шлыгин Д.Н., возражая против требований прокурора, указал, что позиция о возможности выдачи предписаний только после проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей основана на ограничительном толковании норм права. Понятие государственного контроля (надзора), приведено в статье 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, трактуется более широко, государственный контроль (надзор) проводится не только посредством проведения проверок.

Право государственного инспектора в области охраны окружающей среды выдавать предписания предусмотрено пунктом 4 статьи 36 Водного кодекса РФ, пункта 3 статьи 24 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», статьей 66 ФЗ «Об охране окружающей среды», п. «в» части 1 статьи 34 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Согласно п. 3, п. 5 части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, положения данного Федерального закона, устанавливающего порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении административного расследования, при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых инфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде.

Законом сделаны изъятия из общего правила для производства по делам об административных правонарушениях.

Часть 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ предусмотрено право государственного инспектора принимать меры по пресечению нарушений и направлять руководителю органа государственного контроля (надзора) мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для решения вопроса о проведении внеплановой проверки. Принятие решения о проведении проверки является правом, а не обязанностью органа государственного контроля (надзора).

Кроме того, Закон № 294-ФЗ регламентирует порядок проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, тогда как оспариваемый Регламент применим и к хозяйственной и иной деятельности граждан, поэтому его отмена со ссылкой на положения Закона № 294-ФЗ недопустима.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении настоящего административного дела суд должен установить: нарушены ли права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого акта, форма и вид принятого решения, процедура его принятия, правила введения его в действие и опубликования, соответствие оспариваемой части нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания приведенных выше обстоятельств, за исключением нарушения прав неопределенного круга лиц, возлагается процессуальным Законом на административного ответчика.

Как усматривается из материалов дела, Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20 октября 2014 года № 9-нп (в редакции Приказа от 21 декабря 2017 года № 14-нп) утвержден административный регламент исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции «Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору» (далее – Регламент).

Приказ Министерства № 9-нп опубликован в газете «Тверская жизнь» 25 октября 2014 года.

Приказ Министерства № 14-нп опубликован 25 декабря 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) в соответствии с требованиями статьи 14 Закона Тверской области от 16 марта 2004 года № 13-30 «О нормативных правовых актах Тверской области».

Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Тверской области от 18 октября 2011 года № 90-пп, является уполномоченным областным исполнительным органом государственной власти в сфере государственного экологического надзора, обладает компетенцией принимать нормативные правовые акты.

В соответствии со статьями 2 и 8 Закона Тверской области от 16 марта 2004 года № 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области» Министерство, как исполнительный орган государственной власти Тверской области, в пределах своей компетенции вправе принимать нормативные правовые акты в виде приказов.

Оспариваемыми прокурором положениями Регламента, в частности, подпунктом «в» пункта 15 предусмотрено право выдачи предписаний юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с указанными лицами.

Подраздел VII Регламента, регламентирующий порядок выдачи предписаний, поименован как «Принятие мер по результатам проведенных проверок, мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в отношении фактов нарушений обязательных требований».

Пункт 141 сформулирован как основание административной процедуры, в том числе при выявлении нарушений в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. В контексте содержания подраздела VII Регламента данный пункт предусматривает вынесение предписаний без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Пункт 132 Регламента предусматривает право уполномоченного сотрудника при выявлении нарушений при проведении контрольных мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями применять меры, указанные в подразделе VII Регламента, то есть выносить предписания.

Суд полагает, что приведенные выше положения административного регламента не соответствуют требованиям закона.

Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично-значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели (принцип соразмерности).

Согласно пункту 1 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В силу пункта 5 указанной статьи Закона, к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Законом № 7-ФЗ.

Согласно абзацу 4 пункта 1 статьи 66 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Нормативные положения, содержащиеся в пункте 4 части 5 статьи 36 Водного кодекса Российской Федерации, абзаце 8 пункта 3 статьи 24 Федерального закона от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», пункте «в» части 1 статьи 34 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» наделяют правом должностных лиц надзорных органов выдавать предписания об устранении выявленных нарушений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, полномочие надзорного органа по выдаче предписаний в указанных случаях обусловлено обязанностью соблюдения процедуры, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным Законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»(далее Закон № 294-ФЗ).

Организация, порядок и виды проводимых проверок в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля закреплены в статьях 9-20 Закона № 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ, предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, является одной из мер, принимаемых должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Порядок организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями закреплен в статье 8.3 Закона № 294-ФЗ.

Указанной статьей предусмотрены мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, к числу которых относятся: плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 Закона; административные обследования объектов земельных отношений; исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и средствах массовой информации; наблюдение за соблюдением обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, которая предоставляется такими лицами (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или может быть получена (в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия) органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля без возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

При этом полномочие по выдаче предписаний в числе мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями согласно статье 83 Закона № 294-ФЗ отсутствует.

В соответствии с частью 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 данной статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Иными законодательными актами, в том числе теми, на которые ссылается административный ответчик, выдача предписаний при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия с юридическими лицами и предпринимателями, не предусмотрена.

Предписание, как мера правового реагирования, характер и объем которой определяется в каждом конкретном случае уполномоченным должностным лицом органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, является актом понуждения к совершению определенных действий.

Неисполнение предписания влечет в ряде случаев административную ответственность в соответствии со статьей 19.5 КоАП РФ.

Таким образом, общие требования к выдаче предписаний об устранении нарушений обязательных требований, административным регламентом органа государственного контроля (надзора) должны соответствовать положениям Закона № 294-ФЗ и обуславливаться рамками проведенной в соответствии с положениями данного Закона проверки.

Довод административного ответчика о том, что государственный контроль (надзор) проводится не только в форме проверок юридических лиц и предпринимателей, не формирует вывод допустимости выдачи предписаний по результатам мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, поскольку не следует из содержания статьи 2 Закона № 294-ФЗ.

Частями 5 и 6 статьи 8.3.Закона № 294-ФЗ предусмотрены иные меры пресечения нарушений, выявленных должностными лицами при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, такие как: направление мотивированного представления руководителю с информацией о нарушениях, направление юридическому лицу или предпринимателю предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Оспариваемые прокурором положения Регламента регулируют правоотношения между органом контроля и юридическими лицами и предпринимателями, а не гражданами.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения административного регламента, а именно: подпункт «в» пункта 15, пункт 132 в части слов «указанные в подразделе VII настоящего административного регламента», наименование подраздела VII, пункт 141 в части слов «мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции «Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключении объектов, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору» утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20 октября 2014 года № 9-нп (в редакции Приказа от 21 декабря 2017 года № 14-нп), предусматривающие право должностных лиц органа государственной власти Тверской области выдавать предписания юридическим лицам и предпринимателям без проведения проверок в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ, не соответствуют требованиям федерального Закона.

Поскольку административный регламент в редакции Приказов от 20 октября 2014 года № 9-нп и от 21 декабря 2017 года № 14-нп применялся, на основании него были реализованы права граждан и организаций, в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и, учитывая разъяснения, содержащиеся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд полагает признать оспариваемые положения Регламента недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск заместителя прокурора Тверской области к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать подпункт «в» пункта 15, пункт 132 в части слов «указанные в подразделе VII настоящего административного регламента», наименование подраздела VII, пункт 141 в части слов «мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции «Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключении объектов, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору» утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20 октября 2014 года № 9-нп (в редакции Приказа от 21 декабря 2017 года № 14-нп) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда с указанием признанных недействующими положений административного регламента подлежит опубликованию в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.



Председательствующий

А. В. Кустов

Новости

Тип организации
Подключись к Аюдар Инфо сегодня и получи
3 дня демо доступа бесплатно