Возмещение средств по предписаниям контрольных органов

Предписания контрольных органов содержат указания на конкретные нарушения норм законодательства РФ, выявленные в ходе проверки. Предписание должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ и (или) законодательством субъекта РФ. Рассмотрим наиболее часто отражаемые в предписании нарушения законодательства РФ и порядок их исполнения.

Предписание контрольного органа по фактам выявленных нарушений, требующих принятия мер по их устранению и безотлагательного пресечения противоправных действий (в том числе в случае неведения или запущенности бюджетного или бухгалтерского учета объектом контрольного мероприятия), содержит:

– исходные данные о контрольном мероприятии (основание для его проведения, наименование контрольного мероприятия, наименование объекта контрольного мероприятия и проверяемый период при их отсутствии в наименовании контрольного мероприятия, а также срок проведения контрольного мероприятия);
– нарушения, выявленные на объекте в ходе контрольного мероприятия, которые наносят ущерб, с указанием статей законов и (или) пунктов иных нормативных правовых актов, требования которых нарушены;
– оценку ущерба, причиненного бюджету бюджетного системы РФ, бюджету внебюджетных фондов, из которого проверяемому учреждению поступают денежные средства, имуществу, находящемуся в собственности бюджета;
– требование о безотлагательном пресечении и незамедлительном устранении выявленных нарушений и принятии мер по возмещению ущерба;
– требование о восстановлении бюджетного или бухгалтерского учета в случаях отсутствия или нарушения правил бюджетного или бухгалтерского учета на объекте контроля;
– срок исполнения предписания контрольного органа.

Предлагаем рассмотреть исполнение объектами проверки (государственными (муниципальными) учреждениями) требования об устранении выявленных нарушений в ходе проверки нарушений законодательства в области бюджетного и бухгалтерского учета и принятие мер по возмещению ущерба на конкретных ситуациях.

Квалификация нецелевого расходования бюджетных средств

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» установлено ст. 306.4 БК РФ. Из положений данной статьи следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение, и привести полные доводы в подтверждение выводов о нарушении (Письмо Минфина РФ от 21.01.2014 № 02-10-11/1763). Анализируются все несоответствия, которые можно отнести к доказательствам допущения нарушения бюджетного законодательства, а также условия проведения неправомерной операции, первичная документация, подтверждающая ее состав. На основании указанных данных по конкретной ситуации лицами, осуществляющими контрольные мероприятия, определяются конкретные нарушения бюджетного законодательства.

С учетом того, что положения законодательства РФ в части изъятия бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, применяются к получателям бюджетных средств, по мнению Минфина, указанные положения не могут распространяться на бюджетные и автономные учреждения, так как указанные учреждения не являются участниками бюджетного процесса и получателями бюджетных средств (Письмо от 20.02.2013 № 02-13-06/4594). Вместе с тем поскольку субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ предоставляются бюджетным и автономным учреждениям на реализацию определенных мероприятий, выполнение задач и целей в соответствии с договором (соглашением), заключаемым между органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении учреждения, и учреждением, по мнению Минфина, в случае использования учреждением субсидии не по целевому назначению (нарушения целей и условий, установленных договором (соглашением)) соответствующие средства могут быть взысканы в судебном порядке.

В качестве примера нецелевого использования бюджетных средств можно привести следующие.

Использование средств бюджета на цели, не соответствующие целях их выдачи. Учреждение, финансируемое из бюджета, обязано использовать поступающие ему бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов, реестрами на перечисление средств, соглашениями и др. (постановления АС ВСО от 20.04.2017 № Ф02-1503/2017 по делу № А58-2673/2016, АС ДВО от 18.04.2017 № Ф03-697/2017 по делу № А24-2816/2016, АС УО от 14.03.2017 № Ф09-528/17 по делу № А60-22177/2016, АС ПО от 17.03.2017 № Ф06-18887/2017 по делу № А72-7226/2016). В случаях неконкретности целей и условий расходования бюджетных средств квалификация проверяющими расходов как нецелевых может быть судом признана неправомерной (постановление ФАС ВВО от 01.04.2013 № А79-6384/2012). В случае расходования средств бюджета на цели, не соответствующие их назначению, предписание содержит требование возместить ущерб, нанесенный бюджету. Объект проверки, в отношении которого вынесено предписание с требованием возмещения ущерба бюджету, обязано его исполнить в установленные в нем сроки. Здесь же отметим, что направляемые в казенные учреждения предписания чаще всего не содержат требования о возмещении ущерба за счет средств учреждения, поскольку такое направление расходов не предусмотрено в бюджетных счетах получателей бюджетных средств (Письмо Минфина РФ от 14.07.2014 № 02-10-09/34216, ст. 70 и 221 БК РФ). Требование о возмещение средств в доход бюджета обычно содержится в предписаниях, составленных в адрес бюджетных и автономных учреждений. Возмещение средств производится обычно за счет полученных учреждением от оказания приносящей доход деятельности средств.

Применение учреждениями бюджетной классификации при оплате договоров (контрактов). В Постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечено: если судом будет установлено, что исходя из содержания перечней, наименований статей и подстатей Указаний о порядке применения бюджетной классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Указаний о порядке применения бюджетной классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Указаний о порядке применения бюджетной классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Указаний о порядке применения бюджетной классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, не может быть применена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году.

Используя разъяснения, данные в Постановлении Пленума ВАС РФ № 23, суды в ряде случаев отменяют решения контрольного органа о привлечении к ответственности за нарушение, выразившееся в нецелевом расходовании бюджетных средств. В качестве примера можно привести Постановление АС ЗСО от 30.09.2016 № Ф04-4076/2016 по делу № А03-99/2016. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в ошибочном применении объектом проверки Указаний о порядке применения бюджетной классификации, контрольными органами устанавливается у получателей бюджетных средств. В случае выявления такого нарушения объект, в отношении которого проводилась проверка, привлекается к административной ответственности по ст. 15.14 ­КоАП РФ. Требование о возмещении в бюджет средств, израсходованных на оплату договоров (контрактов), в отношении предмета которого была применена ошибочная статья, подстатья ­КОСГУ, предписание не содержит, поскольку предписание такого характера обычно выставляется получателем бюджетных средств. А у получателей бюджетных средств бюджетная смета не предусматривает совершение данных расходов.

Итак, предписание содержит требование о возмещении объектом проверки ущерба, нанесенного его действиями бюджету. Объект, в отношении которого проводилась проверка, может либо согласиться с требованиями, отраженными в предписании, либо попытаться обжаловать данный документ, в частности в судебном порядке. Суд, рассмотрев материалы дела, может удовлетворить требования истца, удовлетворить требования частично либо полностью отказать истцу в его требованиях. Поскольку чаще всего предписания содержат требования о возмещении в бюджет средств, выделенных бюджетным и автономным учреждениям в рамках целевой субсидии, ниже на примере рассмотрим отражение операций по исполнению требований предписания на счетах бухгалтерского учета.

Пример 1.

По итогам проверки контрольно-счетная палата субъекта РФ составила предписание в отношении проверяемого бюджетного учреждения, в котором отразила требование о возмещении бюджету ущерба, выразившееся в нецелевом расходовании учреждением сумм целевой субсидии. Расчетным путем проверяющие установили, что учреждение в 2016 году израсходовало не по целевому назначению субсидию, выделенную ему в рамках абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ. Нецелевое расходование бюджетных средств составило 10 000 руб. На момент проведения проверки средства целевой субсидии 2016 года были полностью израсходованы. Должностное лицо, допустившее данное нарушение, в добровольном порядке внесло в кассу средства, подлежащие перечислению в бюджет субъекта. Названные средства были зачислены на лицевой счет учреждения и перечислены в доход бюджета.

На счетах бухгалтерского учета операции исполнению предписания отразятся так (бухгалтерские записи приведены в соответствии с разъяснениями, данными в Письме Минфина РФ от 07.02.2017 № 02-06-10/6527, инструкциях № 174н, 162н):

Квалификация неэффективного расходования бюджетных средств

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ № 23 говорится, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Факт неэффективного расходования учреждением, в отношении которого проводится проверка, средств бюджета доказать достаточно сложно. Судебная практика содержит немало примеров оспаривания предписаний контрольных органов в части неэффективного использования бюджетных средств. Так, Постановлением АС СЗО от 07.03.2017 № Ф07-751/2017, Ф07-957/2017 по делу № А52-4491/2015 было удовлетворено требование о признании недействительным представления Управления Росфиннадзора в части неэффективного использования Администрацией Великолукского района бюджетных средств. В ходе проверки было выявлено, что администрацией района оплачены завышенные объемы работ в рамках исполнения обязательств по муниципальному контракту на приобретение и монтаж приборов учета потребления энергетических ресурсов для бюджетных объектов. Поскольку в ходе судебных разбирательств работниками Управления Росфиннадзора не был доказан факт неправомерного расходования субсидий в результате включения в акты о приемке выполненных работ затрат на разработку мероприятий по регулировке теплопотребляющей системы зданий, предписание было признано недействительным.

Похожие ситуации рассматривались в постановлениях АС ВВО от 15.02.2017 № Ф01-40/2017 по делу № А17-8597/2015, АС СЗО от 16.11.2016 № Ф07-9908/2016 по делу № А44-658/2016, АС СКО от 26.05.2016 № Ф08-3139/2016 по делу № А32-41167/2014 и др.

Квалификация нарушения условий предоставления субсидий

Статьей 15.15.5 ­КоАП РФ установлена ответственность за нарушение условий предоставления субсидий. В данной статье сказано, что нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.14 ­КоАП РФ, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение главным распорядителем бюджетных средств или получателем бюджетных средств, предоставляющими субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, порядка предоставления указанных субсидий либо неисполнение ими решения о предоставлении субсидий, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.14 ­КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

При выявлении нарушений условий предоставления субсидий предписание может содержать требование о возврате бюджет сумм субсидий. Например, в Постановлении АС СЗО от 09.03.2016 № Ф07-656/2016 по делу № А05-15232/2013 судьи отказали администрации в признании недействительным предписания контрольного органа. Теплоснабжающие организации завысили потребность в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникших в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию. Муниципальному образованию, которому выделены субсидии на возмещение расходов, предписано возвратить в областной бюджет спорные денежные средства. Администрации муниципального района было отказано в удовлетворении требований, поскольку в результате судебных разбирательств было подтверждено нарушение условий, установленных при предоставлении субсидий.

На счетах бухгалтерского учета возврат средств из муниципального бюджета в бюджет субъекта РФ отражается так:

Операции по перечислению субсидий могут быть отражены посредством применения счета 1 206 51 000 «Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» (п. 80 Инструкции № 162н).

Здесь же отметим, что анализ вынесенных судебных решений, вступивших в законную силу, позволяет сгруппировать их по следующим основаниям.

1. Возможность применения административной ответственности в случаях предоставления получателем бюджетной субсидии недостоверных сведений.

Юридическими лицами в целях отбора субъектов на право заключения договора о предоставлении бюджетных средств в форме субсидий для возмещения части затрат, понесенных субъектами малого и среднего предпринимательства, поданы документы, свидетельствующие об отсутствии задолженности по налогам, сборам, пеням, штрафам (постановления Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 05.03.2015 № 15АП-1147/2015, от 27.01.2015 № 15АП-22473/2014).

2. Необходимость учета при квалификации различия в понятиях «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий предоставления и использования субсидий. Так, в постановлениях Восемнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 № 18АП-2601/2015, Десятого Арбитражного апелляционного суда от 12.08.2015 № А41-25664/15 рассматривалась ситуация, в которой условиями договора о предоставлении субсидии на возмещение части затрат по реализации проекта в рамках реализации целевой программы определено, что в результате реализации проекта будут достигнуты определенные показатели хозяйственной деятельности. В соответствии с условиями договора организацией предоставлен отчет о достижении результатов хозяйственной деятельности, из которого следовало, что общество не достигло планируемых показателей хозяйственной деятельности, предусмотренных договором, что было оценено как невыполнение обществом условий предоставления субсидии. Суд пришел к выводу о том, что при квалификации недостижения планируемых результатов хозяйственной деятельности получателем субсидии административным органом планируемые на перспективу результаты хозяйственной деятельности признаны условием предоставления субсидии. Судом указанная позиция не поддержана в силу того, что законодатель различает понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий предоставления и использования субсидий.

3. Необходимость учета при квалификации различия в понятиях «условия для предоставления субсидий» и «условия для возврата неиспользованных субсидий». По мнению судей, из содержания порядка предоставления субсидий и заключенного соглашения следует, что условие о возврате излишне перечисленной субсидии не является условием предоставления субсидии. Законодатель разделяет условия для предоставления субсидий и условия для возврата неиспользованных субсидий. Невозврат субсидии в установленные сроки является нарушением условия возврата неиспользованной субсидии, а не условия ее предоставления (Постановление Восьмого Арбитражного апелляционного суда от 07.09.2015 № 08АП-6896/2015).

* * *

В завершение отметим, что чаще всего возмещение средств по предписаниям контрольных органов производится бюджетными и автономными учреждениями в части нарушений по нецелевому расходованию средств целевых субсидий.

Сильвестрова Т. В.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»