Вопросы контроля деятельности бюджетных учреждений (продолжение)

Рассмотрим правила контроля деятельности бюджетных учреждений со стороны учредителей, закрепленные в нормативных правовых актах, утвержденных в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местными администрациями муниципальных образований.

Данная статья является продолжением темы контроля. В предыдущем материале мы разобрали вопросы, связанные с понятиями «контроль» и «деятельность бюджетного учреждения», а также перечислили объекты, предметы контроля и его исполнителей.

Правила осуществления контроля деятельности бюджетных учреждений в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях заметно разнятся по своему содержанию, степени широты и детальности – об этом свидетельствует выборочный анализ региональной и местной нормативной правовой базы. Данный анализ позволяет определить следующие содержательные элементы контроля, которые могут устанавливаться в региональной и местной нормотворческой практике.

Распределение предметов контроля

Деятельность бюджетных учреждений контролируют исполнительные органы государственной власти субъекта РФ или отраслевые органы местной администрации, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Но в качестве дополнительных отдельных исполнителей контроля могут указываться иные субъекты – в частности, органы, выполняющие функции по управлению и распоряжению государственным или муниципальным имуществом, а также финансовые и контрольно-ревизионные органы.

За каждым контрольным органом закрепляется свой предмет контроля. Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или отраслевой орган местной администрации, осуществляющий функции и полномочия учредителя, обычно контролирует соответствие деятельности учреждения целям, предусмотренным учредительными документами, выполнение установленного государственного или муниципального задания, оказание платных услуг и (или) выполнение платных работ, качество оказываемых государственных или муниципальных услуг (выполняемых работ), выполнение плана финансово-хозяйственной деятельности, обеспечение учреждением открытости и доступности документов, определенных законодательством РФ, осуществление защиты персональных данных работников учреждения и потребителей услуг, выполнение условий гражданско-правовых договоров, соблюдение руководителем учреждения условий своего трудового договора, соблюдение сроков предоставления статотчетности.

Орган, выполняющий функции по управлению и распоряжению государственным или муниципальным имуществом, контролирует эффективное использование по назначению и обеспечение сохранности государственного или муниципального имущества, закрепленного за учреждением.

Финансовый орган и (или) контрольно-счетный или контрольно-ревизионный орган может контролировать операции с бюджетными средствами, получаемыми учреждением из бюджета в виде субсидий на выполнение государственного или муниципального задания, субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций, соблюдение бюджетного законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правильность организации и ведения учреждением бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, состояние (увеличение, сокращение) дебиторской и кредиторской задолженности учреждения, в том числе наличие дебиторской задолженности, нереальной к взысканию, соблюдение порядка совершения учреждением крупных сделок, выполнение учреждением законодательства о закупках (Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

Наряду с таким распределением предметов контроля может предусматриваться проведение разными контрольными органами совместных контрольных мероприятий.

Виды контроля

Контроль может быть предварительным, текущим и последующим.

Предварительный контроль осуществляется до совершения учреждением финансовых операций на стадии установления, составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, формирования и утверждения государственного или муниципального задания и других документов, в том числе при санкционировании операций.

Текущий контроль проводится в процессе совершения учреждением финансовых операций, выполнения им государственного или муниципального задания, осуществления мероприятий за счет средств субсидий на цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, и за счет бюджетных инвестиций.

Последующий контроль производится после совершения учреждением финансовых операций, выполнения государственного или муниципального задания и осуществления прочей финансово-хозяйственной деятельности.

Права исполнителей контроля

Исполнители контроля могут пользоваться следующими закрепленными за ними правами:

1. Запрос и получение у учреждения финансовых, бухгалтерских и иных документов, связанных с деятельностью учреждения, в том числе копий в бумажном и электронном виде.

2. Получение от должностных, материально ответственных и других лиц учреждения письменных объяснений и справок по вопросам, возникающим по результатам проведения контрольных мероприятий, а также устных разъяснений по существу этих вопросов.

3. Получение доступа к информационным ресурсам автоматизированных систем, используемых в деятельности учреждения, с соблюдением ограничений, установленных действующим законодательством о защите персональных данных (например, к базе данных получателей услуг учреждения).

4. Привлечение при необходимости к участию в контрольных мероприятиях специалистов других органов государственной власти субъекта РФ или других органов местной администрации, а также независимых специалистов и экспертов.

5. Осуществление взаимодействия с органами государственного, внутриведомственного контроля, правоохранительными органами и органами прокурорского надзора.

6. Направление своих представителей для участия в проводимых учреждением мероприятиях, наблюдение за процессом оказания учреждением услуг или выполнения им работ.

7. Проведение проверки соответствия деятельности учреждений, в том числе по расходованию денежных средств и использованию имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами.

8. Проведение опросов потребителей оказываемых учреждением государственных или муниципальных услуг.

9. В случае выявления нарушений законодательства РФ или совершения учреждением действий, противоречащих целям, предусмотренным его учредительными документами, направление в учреждение информации с указанием допущенного нарушения и срока его устранения. Отдельно может устанавливаться максимальный срок устранения нарушения (например, не больше месяца).

10. Осуществление контроля своевременности и полноты устранения выявленных нарушений в деятельности учреждения, а также возмещения им причиненного ущерба.

11. Применение мер принуждения к учреждению за нарушения бюджетного законодательства в соответствии с БК РФ.

Обязанности контролеров

Помимо прав за исполнителями контроля могут закрепляться и обязанности – например:

1. Соблюдение установленного порядка и сроков подготовки и проведения контрольных мероприятий.

2. Проведение контрольных мероприятий только во время исполнения уполномоченными должностными лицами своих служебных обязанностей.

3. Обеспечение возможности руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю учреждения присутствовать при проведении контрольных мероприятий и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету контроля.

4. Обеспечение возможности вышеуказанному представителю учреждения знакомиться с результатами контрольных мероприятий.

5. Запрос у учреждения только тех документов и информации, которые являются объектами контроля или относятся к предмету контроля.

В региональных и муниципальных нормативных правовых актах также могут устанавливаться принципы контроля деятельности бюджетных учреждений – законность, объективность, независимость, гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны и т. п. Следует отметить, что среди указанных принципов недостаточно обоснованным представляется принцип независимости, поскольку исполнителей контроля нельзя назвать независимыми – все они, по сути, представляют учредителя бюджетного учреждения.

Обязанности и права субъектов контроля

Вместе с тем у учреждений – субъектов контроля, контроль деятельности которых проводится, тоже могут быть закрепленные обязанности и права.

К обязанностям учреждений могут относиться предоставление исполнителям контроля запрашиваемых ими информации и документов, информирование проверяющих об устранении выявленных нарушений с предоставлением подтверждающих документов.

А правами являются ознакомление с результатами контроля, предоставление контролерам письменных возражений, касающихся результатов контроля (данные возражения могут приобщаться к материалам контроля), обжалование в суде решения исполнителей контроля, вынесенного по результатам проведения мероприятия.

Особенности механизма контроля

Непосредственными механизмами контроля являются те или иные контрольные мероприятия, например:

1. Проверка – осуществляется на основе отчетной документации учреждений. При проверке рассматриваются отдельные направления деятельности учреждений и намечаются меры для устранения выявленных нарушений.

2. Обследование – в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого учреждения для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.

3. Наблюдение (мониторинг) – проведение по мере необходимости социологических опросов населения с целью выявления степени удовлетворенности качеством государственных и муниципальных услуг, предоставляемых учреждением.

4. Ревизия – полное обследование финансово-хозяйственной деятельности учреждения с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.

Контрольные мероприятия также могут быть документарными или выездными. Документарное контрольное мероприятие проводится по месту нахождения исполнителя контроля, выездное контрольное мероприятие – по месту нахождения учреждения.

При проведении документарного контрольного мероприятия изучаются сведения, содержащиеся в документах, предоставляемых учреждением (отчеты, план финансово-хозяйственной деятельности и т. д.).

При проведении выездной проверки сведения, содержащиеся в документах, предоставляемых учреждением, сравниваются с существующей ситуацией (например, фактическое наличие, состояние и характер использования имущества, находящегося в оперативном управлении у учреждения).

В отношении выездной проверки может быть установлено, что руководитель учреждения уведомляется о ней не позднее чем за определенный срок до ее начала (например, не менее чем за три рабочих дня). Также может ограничиваться продолжительность данной проверки – например, не более 20 рабочих дней. В мотивированных случаях разрешено продлять выездную проверку, но тоже не более чем на установленный срок.

Возможно указание, что плановые выездные проверки вновь созданных учреждений проводятся не ранее чем по истечении определенного срока (например, одного года) с даты государственной регистрации учреждения в качестве юридического лица.

В нормативных правовых актах может быть установлена минимальная периодичность осуществления контрольных мероприятий – например, проведение в отношении одного учреждения минимум одного контрольного мероприятия не реже одного раза в год. Также встречается указание, что контроль деятельности учреждений осуществляется на основании планов проведения контрольных мероприятий, регулярно (например, ежегодно) разрабатываемых и утверждаемых исполнителями контроля. План контрольной деятельности, как правило, представляет собой перечень контрольных мероприятий, которые предполагается провести в соответствующем календарном году. Причем по каждому контрольному мероприятию обычно указывается объект контроля (учреждение), вид контрольного мероприятия, проверяемый (ревизуемый) период, месяц начала проведения мероприятия.

Также может быть предусмотрено проведение внеплановых контрольных мероприятий, основаниями для которых могут стать:

1) получение информации о предполагаемых или выявленных нарушениях учреждением законодательства РФ от органов местного самоуправления, органов прокуратуры и иных правоохранительных органов;

2) выявление недостатков исполнителями контроля при проведении плановых контрольных мероприятий;

3) обращения граждан и юридических лиц с жалобами на нарушения учреждением законодательства, в том числе на качество предоставления государственных или муниципальных услуг (выполнения работ), в частности соответствующие сведения из средств массовой информации;

4) соответствующие поручения высших должностных лиц субъекта РФ или муниципального образования (например, такое поручение может появиться в результате личного приема должностным лицом гражданина, жалующегося на то или иное учреждение).

Оформление результатов контроля

При оформлении результатов контроля может быть установлено, что в течение определенного срока (например, пяти рабочих дней) после проведения контрольного мероприятия должностные лица исполнителя контроля составляют документ (акт, справку и т. п.), в которой фиксируются данные результаты. Этот документ направляется руководителю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения, другим вышестоящим должностным лицам, а также руководителю учреждения. В документе могут отражаться:

1. Характеристика фактических и запланированных на соответствующий период времени результатов деятельности учреждения.

2. Характеристика факторов, повлиявших на отклонение фактических результатов деятельности от запланированных.

3. Оценка соответствия качества фактически предоставляемых учреждением государственных или муниципальных услуг требованиям к указанному качеству.

4. Перечень выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений с требованием их устранения.

5. Предложения по вопросам дальнейшей деятельности учреждения с учетом результатов контроля.

Также в нормативных правовых актах могут быть определены обязательные действия руководителя учреждения после получения замечаний, выявленных в ходе контроля: разработка, утверждение и направление исполнителю контроля в течение определенного времени (например, 10 дней) графика мероприятий по устранению выявленных недостатков, непосредственное устранение данных недостатков в течение определенного времени (например, не более двух месяцев) и пр. После устранения недостатков может предусматриваться повторная проверка со стороны исполнителя контроля.

Последствия проведения контроля

Результаты контроля могут использоваться учредителем для принятия следующих возможных управленческих решений:

1. Сохранение (увеличение, уменьшение) показателей государственного или муниципального задания и объемов бюджетных ассигнований на его выполнение.

2. Внесение изменений в учредительные документы учреждения.

3. Перепрофилирование деятельности учреждения.

4. Продление или расторжение трудового договора, заключенного учредителем с руководителем учреждения.

5. Применение мер ответственности к руководителю учреждения, его премирование или депремирование.

6. Реорганизация учреждения, изменение типа учреждения или его ликвидация.

7. Принудительное изъятие у учреждения государственного или муниципального имущества при наличии оснований, установленных законодательством РФ.

8. Подготовка предложений о необходимости выполнения мероприятий по обеспечению сохранности государственного или муниципального имущества.

9. Уточнение сведений, содержащихся в реестре государственной или муниципальной собственности.

10. Направление материалов контроля соответственно в органы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, или в правоохранительные органы, если в ходе проведения контроля были обнаружены признаки совершенного административного правонарушения или противоправного деяния.

Кроме того, в силу федерального законодательства о некоммерческих организациях бюджетное учреждение обязано обеспечивать открытость и общедоступность сведений о проведенных в его отношении контрольных мероприятиях и их результатах, в том числе путем размещения этих сведений на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (bus.gov.ru). Данное положение федерального законодательства также может отражаться в региональных и местных нормативных правовых актах, касающихся контроля деятельности бюджетных учреждений. Однако встречается и другая ситуация, когда в нарушение данного положения материалы контрольных мероприятий относят к служебной информации ограниченного распространения.

* * *

В заключение обратим внимание, что приведенный обзор содержания региональных и муниципальных порядков осуществления контроля деятельности бюджетных учреждений содержит перечень тех правил, которые могут присутствовать в этих документах. Руководителю конкретного бюджетного учреждения следует ознакомиться с содержанием соответствующего нормативного правового акта, утвержденного на уровне конкретного учредителя его учреждения, и в своей работе ориентироваться именно на данный документ.

Чагин К. Г.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»