Соблюдение норм законодательства о закупках контролируется ФАС, Росфиннадзором и Казначейством. Нарушения выявляются в ходе плановых и внеплановых проверок и в результате рассмотрения жалоб. Названные контрольные органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и налагать штрафы, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений, а также обращаться в суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными. Сегодня расскажем о некоторых нарушениях законодательства о закупках и обозначим меры ответственности за них.
Спортивные организации осуществляют закупки как в соответствии с Законом № 44-ФЗ, так и в соответствии с Законом № 223-ФЗ. Штрафы за нарушения положений первого значительно выше, чем за нарушения второго. Да и составов нарушений по Закону № 44-ФЗ КоАП РФ установлено больше, чем по Закону № 223-ФЗ. Оно и понятно: последний не так жестко регламентирует закупочную деятельность, оставляя заказчику определенное «поле для маневра».
Рассмотреть нарушения по двум законам в рамках одной консультации проблематично, поэтому сегодня остановимся на Законе № 44-ФЗ.
Нарушения и административная ответственность
Административная ответственность установлена за нарушения на различных этапах закупки начиная с момента планирования.
Согласно ст. 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при закупках используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Выбор того или иного способа зависит от предмета, суммы и некоторых других условий закупки – см. Закон № 44-ФЗ.
Обратите внимание: открытый конкурс – приоритетный способ определения поставщика. Исключения составляют случаи, предусмотренные ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона № 44-ФЗ.
Несоблюдение требований названного закона при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) чревато мерами административной ответственности. За это согласно ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ должностное лицо спортивного учреждения может быть оштрафовано на 30 000 руб. Например, по жалобе участника была проведена проверка заказчика, в ходе которой выявилось, что последний неправомерно выбрал способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения открытого конкурса вместо электронного аукциона, поскольку согласно извещению предметом закупки были товары, включенные в перечень товаров, работ, услуг, при закупках которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р. Соответственно должностное лицо заказчика было оштрафовано (Решение ФАС РФ от 20.10.2016 по делу № К-1702/16).
К сведению: штраф в размере 50 000 руб. грозит за принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных Законом № 44-ФЗ, или нарушение порядка и сроков согласования применения закрытого способа определения поставщика, возможности заключения контракта с единственным поставщиком (ч. 2.1 КоАП РФ).
Если заказчик решил провести закупку у единственного поставщика, а закупка должна осуществляться путем конкурса или аукциона, должностное лицо учреждения может быть оштрафовано на 50 000 руб. по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ. Так, учреждение заключило контракт с единственным поставщиком согласно п. 26 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ на оказание услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку. Контрактом предусматривались приобретение авиационных и железнодорожных билетов для проезда сотрудников к месту командировок и обратно, наем жилого помещения, транспортное обслуживание, бронирование и доставка авиационных и железнодорожных билетов, бронирование гостиниц, чартерных рейсов, агентские услуги. Вместе с тем бронирование и агентские услуги не подпадают под действие п. 26 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, значит, закупка данных услуг должна осуществляться с применением конкурентных процедур (Решение ФАС РФ от 22.03.2017 по делу № П-25/17).
Нарушения при планировании
Как известно, планирование осуществляется путем составления плана закупок и плана-графика закупок. При этом такие планы нужно утвердить и разместить в ЕИС в установленные сроки.
Как показала практика, учреждения допускают немало ошибок при планировании закупок. Некоторые из них легко поправимы, а за некоторые придется расплачиваться штрафом.
Например, нарушением является включение в план закупок или план-график закупок объекта или объектов закупки, не соответствующих:
– целям закупки;
– требованиям к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам;
– нормативным затратам.
Также нарушением будет включение в план-график начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК), в том числе заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством РФ. Например, Свердловский областной суд в Решении от 14.03.2017 по делу № 72-272/2017 признал административный штраф, наложенный на руководителя контрактной службы, законным. Такой вывод был сделан ввиду того, что заказчик включил в план-график пять заказов, по которым для обоснования НМЦК применил метод сопоставимых рыночных цен, используя ценовую информацию, полученную без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, чем нарушил ст. 22 Закона № 44-ФЗ. За данное нарушение ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ предусмотрен штраф для должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб.
Нарушение срока утверждения или размещения в ЕИС плана закупок, плана-графика закупок или вносимых в них изменений тоже не останется незамеченным: за это ч. 4 ст. 7.29.3 КоАП РФ предусмотрен штраф для должностных лиц в размере от 5 000 до 30 000 руб. Так, ФАС, проводя проверку заказчика, выявила, что он осуществлял закупку, которая не включена в план-график. Заказчик ссылался на технический сбой ЕИС, однако ФАС посчитала, что заказчик должен был заранее позаботиться о внесении изменений в план-график при необходимости совершить закупку. Поскольку на день размещения извещения в ЕИС план-график не был скорректирован, ФАС признала наличие нарушения ч. 4 ст. 7.29.3 КоАП РФ (Решение от 25.07.2017 по делу № К-936/17).
Дополнительно отметим, что в рассматриваемой ситуации ФАС могла бы квалифицировать осуществление закупки, которая не предусмотрена планом-графиком, по иному основанию – ч. 1.6 ст. 7.30 КоАП РФ. Тогда штраф для должностного лица составил бы 30 000 руб.
Обратите внимание: когда нарушены порядок или форма обоснования НМЦК, штраф составит 10 000 руб. (ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ). Порядок обоснования закупок товаров, работ и услуг и формы такого обоснования утверждены Постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 555.
Еще одним нарушением является несоблюдение требований Закона № 44-ФЗ об общественном обсуждении закупок. Правила и случаи такого обсуждения установлены Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 835. Они начали действовать с 01.01.2017. В тех спортивных учреждениях, где нарушается порядок и сроки общественного обсуждения либо его не проводят, должностные лица могут быть оштрафованы по ч. 3 ст. 7.29.3 КоАП РФ на 30 000 руб.
Напомним, что обязательное общественное обсуждение проводится в случае закупки при НМЦК более 1 млрд руб., с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) – за исключением некоторых случаев, например, запроса котировок в целях ликвидации последствий ЧС природного или техногенного характера.
Порядок осуществления закупок
Несмотря на то, что процедура закупок достаточно четко регламентирована – законом установлены не только сроки совершения тех или иных действий, но и их последовательность – нарушений допускается достаточно много.
1. Сроки размещения информации в ЕИС. Здесь ответственность предусматривается как для должностных лиц заказчика, так и для самого учреждения. Причем размер штрафа зачастую зависит от того, на какое количество дней нарушен тот или иной срок. Для наглядности представим нарушения сроков и размеры штрафов в таблице.
Нарушение | Сроки | Норма | Размер штрафа |
Нарушение сроков размещения в ЕИС информации и документов, размещение которых предусмотрено законодательством при проведении конкурса, аукциона | Не более чем на 2 рабочих дня | Часть 1 ст. 7.30 | Должностные лица – 5 000 руб., учреждение – 15 000 руб. |
Более чем на 2 рабочих дня | Часть 1.1 ст. 7.30 | Должностные лица – 30 000 руб., учреждение – 100 000 руб. | |
Нарушение сроков размещения информации и документов, размещение которых предусмотрено при проведении запроса котировок, запроса предложений, осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) | Не более чем на 1 рабочий день | Часть 1.2 ст. 7.30 | Должностные лица – 3 000 руб., учреждение – 10 000 руб. |
Более чем на 1 рабочий день | Часть 1.3 ст. 7.30 | Должностные лица – 15 000 руб., учреждение – 50 000 руб. | |
Размещение в ЕИС извещения о проведении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика | Ранее 10 календарных дней со дня внесения изменений в план-график в отношении такой закупки | Часть 1.5 ст. 7.30 | Должностные лица – 30 000 руб. |
Нарушение сроков подписания протоколов при проведении конкурса, аукциона, запроса предложений и запроса котировок | Не более чем на 2 рабочих дня | Часть 13 ст. 7.30 | Должностные лица – 3 000 руб. |
Более чем на 2 рабочих дня | Часть 14 ст. 7.30 | Должностные лица – 30 000 руб. | |
Нарушение сроков возврата денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки | Не более чем на 3 рабочих дня | Часть 1 ст. 7.31.1 | Должностные лица – 5 000 руб., учреждение – 30 000 руб. |
Более чем на 3 рабочих дня | Часть 2 ст. 7.31.1 | Должностные лица – 15 000 руб., учреждение – 90 000 руб. |
2. Формирование документации о закупке. Здесь спектр нарушений достаточно широк. Наиболее часто заказчики:
– не размещают документацию в полном объеме. Например, при строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объекта проектно-сметная документация должна быть размещена в ЕИС (Решение ФАС РФ от 26.09.2017 по делу № К-1238/17). Неразмещение или размещение не в полном объеме грозит штрафом по ч. 1.4 ст. 7.30 КоАП РФ – от 15 000 до 50 000 руб.;
– не устанавливают порядок предоставления участникам закупки разъяснений положений документации и порядок оценки заявок (Решение ФАС РФ от 15.08.2017 по делу № К-1049/17);
– сроки подачи заявок, вскрытия конвертов, рассмотрения заявок, установленные в конкурсной документации, не соответствуют срокам, указанным в извещении о проведении конкурса (Решение ФАС РФ от 10.08.2017 по делу № К-1033/17);
– нарушают правила описания объекта закупки, например, включают требования в отношении товарных знаков, фирменных наименований, патентов и прочей информации, влекущие ограничение количества участников (решения ФАС РФ от 07.08.2017 по делу № К-999/17, от 24.10.2017 по делу № К-1413/17).
К сведению: согласно ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ нарушение норм ст. 31 Закона № 44-ФЗ – несоблюдение правил описания объекта закупки или включение в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ или услуг, технологически не связанных между собой, – влечет наложение административного штрафа в размере 1% НМЦК, но не менее 10 000 руб. и не более 50 000 руб.
3. Порядок рассмотрения заявок и определения победителя. Заказчики:
– требуют предоставления документов, не предусмотренных Законом № 44-ФЗ;
– устанавливают ненадлежащий порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке (например, ФАС в Решении от 07.09.2017 № ВП-465/17 признала нарушением установление в конкурсной документации требования о предварительном согласовании заказчиком проекта контракта страхования рисков);
– отклоняют заявки на участие по основаниям, не предусмотренным Законом № 44-ФЗ;
– допускают участников к участию в закупке в нарушение положений законодательства (Постановлением ФАС РФ от 21.04.2017 по делу № АК160-17 должностное лицо заказчика оштрафовано за то, что к участию в запросе котировок была допущена заявка участника, которая не содержала согласия исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, предложенная в заявке цена превышала НМЦК, указанную в извещении);
– сокращают сроки подачи заявок;
– признают победителем в нарушение требований Закона № 44-ФЗ. Так, по мнению Владимирского УФАС, котировочная комиссия неправомерно признала общество победителем запроса – его заявка не соответствовала форме, установленной извещением, а ценовое предложение было написано вручную с исправлением на отдельном листе (Решение от 03.07.2017 № Г 619-04/2017).
За любое из названных нарушений налагается административный штраф. Например, отклонение заявки на участие в запросе котировок или предложений по основаниям, не предусмотренным Законом № 44-ФЗ, чревато административным штрафом для должностных лиц в размере 5% НМЦК, но не более 30 000 руб. (ч. 6 ст. 7.30 КоАП РФ), а признание победителем в нарушение законодательства – 50 000 руб. (ч. 7 ст. 7.30).
4. Заключение, исполнение и расторжение контракта. Как показывает практика, на данном этапе правила осуществления закупок тоже нарушаются. Например, Решением ФАС РФ от 28.09.2017 по делу № К-1256/17 жалоба участника о нарушении заказчиком порядка заключения контракта была признана обоснованной, поскольку в ЕИС отсутствовала информация о банковской гарантии на дату заключения контракта (банковская гарантия размещена 27 сентября, а сведения о заключении контракта размещены заказчиком 26 сентября).
А Определением ВС РФ от 24.08.2017 № 304-АД17-10881 оставлены в силе состоявшиеся ранее решения, которыми заказчик признан нарушившим Закон № 44-ФЗ, поскольку условиями аукционной документации и контракта было предусмотрено, что поставщик гарантировал цену за единицу товара, не превышающую предельную отпускную цену, определяемую в соответствии с Постановлением № 865, тогда как фактически контракт был заключен с превышением предельной отпускной цены.
Иногда заказчики, заключив контракт, изменяют его условия. Это правомерно, если такая возможность предусмотрена контрактом или изменения производятся согласно законодательству. Если же изменения внесены без достаточных оснований – штрафа не избежать. Причем размер штрафа уже посущественнее, он составляет для должностных лиц 20 000 руб., а для учреждения 200 000 руб. (ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ).
Так, заказчик заключил контракт на строительство объекта. В ходе его исполнения с подрядчиком было заключено дополнительное соглашение о строительстве еще одного объекта. ФАС в данных действиях установила нарушение, поскольку соглашением скорректирован перечень выполняемых работ, ранее не предусмотренных контрактом, а документов и сведений, обосновывающих заключение соглашения об изменении условий контракта, не выявлено. Ведомство передало документы для рассмотрения вопроса о привлечении заказчика к административной ответственности (Решение ФАС РФ от 28.08.2017 по делу № П-97/17).
Приемка товара, работы или услуги зачастую совершается с различными нарушениями. Заказчики «забывают» провести экспертизу товаров, работ, услуг или отдельного этапа исполнения контракта. В таком случае должностное лицо заказчика может быть оштрафовано на 20 000 руб. (ч. 8 ст. 7.32 КоАП РФ). А иногда заказчики:
– не составляют документы о приемке товара, работы или услуги;
– при отказе в приемке результатов исполнения контракта не направляют поставщику мотивированный отказ.
Такая «забывчивость» должностных лиц заказчика обернется для них аналогичным штрафом.
Нарушения и предписание
Не всегда нарушения положения законодательства о закупках чреваты административным наказанием: за некоторые не предусмотрена ответственность КоАП РФ, а за некоторые заказчики освобождаются от ответственности ввиду малозначительности недочета.
Обратите внимание: контракт не может быть заключен до даты исполнения предписания.
Если КоАП РФ за нарушение не предусмотрена ответственность, контрольный орган выдает обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений (ч. 22 ст. 99 Закона № 44-ФЗ). В течение трех рабочих дней с даты выдачи предписания контрольный орган в сфере закупок обязан разместить это предписание в ЕИС. Причем оно должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения.
Если предписание не исполнить, ФАС вправе применить к учреждению или должностному лицу (в зависимости от того, кому было выдано предписание) меру административной ответственности по ч. 7 ст. 19.15 КоАП РФ: штраф для должностных лиц в размере 50 000 руб., для юридических лиц – 500 000 руб.
* * *
Нарушения законодательства о закупках совсем не редкость. Несмотря на достаточно четкую регламентацию закупочной деятельности, заказчики путаются в сроках и правилах составления документов и размещения информации. Полагаем, что контрактному управляющему или руководителю контрактной службы лучше лишний раз открыть Закон № 44-ФЗ и прочитать правила осуществления той или иной закупки, чем потом платить многотысячные штрафы. А руководителям учреждений, в свою очередь, рекомендуем периодически повышать квалификацию занимающихся закупками работников, чтобы те были в курсе последних изменений и нововведений.
Шадрина Т.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»