В комментируемом Письме от 03.02.2017 № Д28и-386 приведены рекомендации Минэкономразвития по вопросам установления в положении о закупке порядка закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя.
Напомним, что особенности проведения закупок бюджетными учреждениями установлены ст. 15 Закона о контрактной системе. Согласно указанной статье бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и иных средств согласно требованиям Закона о контрактной системе.
Бюджетные учреждения вправе не применять положения Закона о контрактной системе:
– в отношении грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами (в том числе иностранными), а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном Правительством РФ порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
– в случае, когда выступают в качестве исполнителя по контракту при привлечении на основании договора в ходе исполнения названного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
– в отношении средств, полученных от физических или юридических лиц при осуществлении иной приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медпомощи по обязательному медицинскому страхованию).
Чтобы бюджетные учреждения могли не применять Закон о контрактной системе в перечисленных выше случаях, им нужно разработать положение о закупках в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ и опубликовать его до начала года на официальном сайте РФ для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В этом случае в отношении организации закупок за счет вышеперечисленных средств бюджетное учреждение будет руководствоваться названным положением.
В силу п. 3 той же ст. 2 положение о закупке утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, если заказчиком выступает государственное или муниципальное бюджетное учреждение. Порядок утверждения и согласования положения о закупке устанавливает учредитель.
Принятое решение об осуществлении закупок на основании разработанного и размещенного на официальном сайте положения о закупках или Закона о контрактной системе не может быть изменено в текущем году.
Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения ее процедур (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные положения, связанные с обеспечением закупки.
Таким образом, заказчик самостоятельно определяет способы закупки товаров, работ, услуг, порядок подготовки и проведения которых должен быть установлен в положении о закупке. При этом учреждение вправе осуществлять закупочную деятельность исключительно в порядке, предусмотренном данным положением.
Рассмотрим составляющие положения о закупке более подробно.
Общие сведения. В данном разделе необходимо отразить общие правила, касающиеся порядка организации закупок в бюджетном учреждении:
– принципы закупок;
– на кого положение распространяется;
– какие отношения оно регулирует.
Порядок подготовки процедур закупки. Здесь указываются особенности формирования плана закупок, порядок создания и полномочия комиссии по осуществлению закупки.
Задачами планирования закупочной деятельности является не только установление порядка очередности проведения заказчиком закупок для эффективного выполнения его непосредственных функций, но и расширение участия в закупках юридических и физических лиц, которое напрямую связано со своевременным извещением таких лиц о сроках и условиях проведения закупок.
Напомним, что согласно требованиям п. 2, 3 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ учреждения размещают в единой информационной системе план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. План закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств размещается в единой информационной системе на период от пяти до семи лет.
Таким образом, указанные нормы Федерального закона № 223-ФЗ являются императивными и обязывают заказчиков размещать на официальном сайте два плана: ежегодный план закупок; план закупок инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств на срок от пяти до семи лет.
При описании порядка формирования комиссии следует указать, что в ее состав не могут включаться лица, лично заинтересованные в результатах закупки (представители лиц, подавших заявки на участие в процедуре закупки, состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо лица, на которых способны оказывать влияние участники закупки (в том числе лица, являющиеся участниками или акционерами этих организаций, членами их органов управления, их кредиторами). В случае выявления таких лиц в составе комиссии заказчик вправе принять решение о внесении изменений в ее состав. Член комиссии, обнаруживший после подачи заявок свою личную заинтересованность в результатах закупки, должен незамедлительно сообщить об этом председателю комиссии или лицу, его замещающему, а также иному лицу, которые в таком случае могут принять решение о принудительном отводе члена комиссии.
Способы закупки и условия их использования. В данном разделе необходимо указать способы, которыми будут осуществляться закупки, а также порядок их применения. Напомним, что в соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом учреждение обязано установить и порядок закупки указанными способами.
Таким образом, учреждение самостоятельно определяет способы закупок товаров, работ, услуг, порядок подготовки и проведения которых должен быть установлен в положении о закупке. Возможные способы:
– закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
– запрос цен;
– запрос предложений;
– аукцион;
– конкурс.
Следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) при проведении торгов, запросакотировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в частности создание участнику (или нескольким участникам) торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено данным законом.
На основании изложенного, для обеспечения конкуренции и достижения целей закона заказчикам при осуществлении закупочной деятельности необходимо исходить из следующего.
Положение о закупке должно содержать исчерпывающий перечень применяемых способов закупок. При этом для повышения прозрачности проводимых закупок учреждению следует установить в положении критерии выбора способа закупки товаров, работ, услуг в зависимости от предмета договора и или цены договора.
Если закупаются товары, работы, услуги, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам (например, товары серийного производства, типовые работы, услуги), целесообразно проведение аукциона. При этом заказчики вправе разработать собственный перечень продукции, закупка которой осуществляется посредством аукциона.
В случае закупки товаров, работ, услуг по конкретным заявкам учреждения (НИР, ОКР и пр.), например если предмет договора носит технически сложный характер, и для эффективного проведения закупки необходимо не только установление в документации требований к предмету договора, но и оценка иных условий исполнения договора, в том числе предложения о качестве предлагаемых участником товаров, работ, услуг, возможно проведение конкурсных процедур.
Запрос котировок, предложений целесообразно применять в случае закупки с целью обеспечения срочных, неотложных нужд учреждения при небольшой сумме начальной (максимальной) цены договора, порог которой установлен в положении о закупке.
Необходимо отметить, что наиболее предпочтительным способом определения победителя является проведение конкурса, аукциона в связи с тем, что за счет достаточных сроков подачи заявок и заключения договора указанные процедуры обеспечивают расширение числа участников закупок и минимизируют риски совершения согласованных действий заказчика и участника закупки.
Также, для обеспечения возможности ознакомления участников закупки с техническим заданием заказчика и формирования конкурентного предложения о качестве товаров, работ, услуг при проведении конкурентных процедур, в положении о закупке целесообразно устанавливать срок подачи заявок не менее 15 дней. В случае внесения изменений в техническое задание документации о закупке срок подачи заявок целесообразно продлевать не менее чем еще на 10 дней.
Кроме того, учреждениям следует избегать установления в положении о закупке способов закупки, отличающихся по названиям и срокам проведения, но аналогичных формам проведения конкурсных или аукционных процедур.
Необходимо отметить, что ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ заказчик обязан осуществлять в электронной форме закупки товаров, работ, услуг, входящих в перечень, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 (далее – Постановление № 616).
Таким образом, в случае закупки товаров, работ, услуг, обозначенных в перечне, утвержденном Постановлением № 616, учреждение должно проводить закупку в электронной форме. При этом способ осуществления данной закупки (конкурс, аукцион, запрос предложения и пр.), порядок закупки указанным способом заказчик определяет самостоятельно в положении о закупке. Если товар, работа, услуга не включены в указанный перечень, заказчик не обязан, но может проводить закупку таких товаров, работ, услуг в электронной форме.
Особое значение для соблюдения принципа прозрачности и гласности закупочной деятельности имеет техническая возможность фиксации оператором электронной площадки совершаемых действий при проведении закупки и обеспечение конфиденциальности сведений об участнике закупки и сделанных им предложениях.
При установлении в положении о закупке права учреждения осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна, если они обращаются на низкоконкурентных рынках или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, влияния непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
По мнению Минэкономразвития,порядок закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должен учитывать положения законодательства РФ и представлять собой последовательность действий заказчика и поставщика при заключении договора, в том числе размещение заказчиком извещения о такой закупке (при необходимости), случаи, в которых заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), направление заказчиком проекта договора поставщику, сроки подписания договора заказчиком и поставщиком, внесение заказчиком информации о договоре в реестр договоров (при необходимости), а также иные действия, обеспечивающие заключение заказчиком и поставщиком договора.
Еще в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обосновывать необходимость заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальную (максимальную) цену договора и выбор им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Установление требований к участникам закупки, к составу заявки, а также исчерпывающего перечня оснований для отказа в допуске к участию в закупке. В силу ч. 5 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько ИП, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в положении о закупке.
Пунктом 9 ч. 10 ст. 4 Федерального закона № 223-ФЗ определено, что заказчикам необходимо отразить в документации о закупке в том числе требования: к участникам закупки (и перечень документов, представляемых ими для подтверждения их соответствия установленным требованиям); к описанию участниками закупки предмета договора; к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке.
По правилам ч. 6 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.
Согласно ч. 1 той же ст. 3 при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются в том числе принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
Таким образом, учреждение самостоятельно устанавливает требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия всем требованиям, с учетом положений действующего законодательства РФ.
Для обеспечения равного доступа заинтересованных лиц к проведению закупок в положении о закупке, в документации о закупке целесообразно устанавливать исчерпывающий перечень требований к ее участнику и к представляемым в составе заявки документам и информации.
С целью расширения числа участников закупок при установлении требований к участнику закупки надо указывать вид подлежащего представлению в составе заявки документа, в том числе подтверждающие общую, специальную правоспособность, качество поставляемого товара, наличие опыта выполнения работ, оказания услуг.
Кроме того, в случае необходимости описания участником закупки в заявке условий исполнения договора документация о закупке должна содержать исчерпывающий перечень сведений, которые подлежат описанию, а также конкретные разделы документации, которые используются участником при описании предмета договора.
В документации о закупке также нужно определить форму представляемых в составе заявки документов (например, приложить их к документации) и регламентировать порядок их оформления (в том числе проставления подписей, печатей, сшивки, нумерации, заверения). При этом в документации о закупке рекомендуется конкретизировать положения документации, нарушение которых является основанием для отказа в допуске участнику закупки.
Следует также обратить внимание на то, что при установлении в положении о закупке возможности проведения предквалификационного отбора заказчики должны соблюдать ограничения, предусмотренные антимонопольным законодательством. В положении о закупке указываются случаи проведения предквалификационного отбора, требования к участнику закупки и необходимым для представления документам. При этом такие требования должны быть связаны с предметом закупки и не должны приводить к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Кроме того, при закупке заказчики должны указывать в документации о закупке сведения, определенные положением о закупке, с учетом требований антимонопольного законодательства.
Порядок заключения договора.Порядок заключения и исполнения договора регулируется Гражданским кодексом, иными нормативными правовыми актами РФ, локальными актами заказчика с учетом положения о закупке.
При описании данного порядка следует учитывать, что уклонение участника закупки от оформления договора является основанием для включения сведений об этом участнике в реестр недобросовестных поставщиков. С целью обеспечения баланса интересов заказчика и поставщика при установлении в положении о закупке порядка заключения договора рекомендуется предусмотреть порядок и сроки совершения соответствующих действий каждой из сторон, в том числе определив сроки и форму направления (передачи) проекта договора заказчиком участнику закупки, с которым заключается договор, порядок и сроки предоставления участником закупки подписанного со своей стороны договора заказчику и иные положения, связанные с заключением договора.
При этом следует отметить, что установленный порядок предоставления сторонами друг другу проекта договора должен обеспечивать своевременное получение проекта договора сторонами и заключение договора путем использования всех возможных способов направления документов.
Добавим, что при определении сроков для подписания и направления участником проекта договора целесообразно исходить из принципа разумности. Это позволит достичь целей ведения реестра недобросовестных поставщиков путем включения в него сведений об участниках закупок, виновно уклонившихся от заключения договора.
С целью соблюдения прав иных участников закупки на обжалование действий участников закупочного процесса до заключения договора в антимонопольный орган срок заключения договора целесообразно устанавливать не ранее истечения срока обжалования действий заказчика, предусмотренного ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.
Гусев А. В.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»