Курс ЦБ на 23 июля 2021 года
EUR: 86.9227 USD: 73.6945 КЛЮЧЕВАЯ СТАВКА 5.5%
(499) 921-02-35
с 8:30 до 17:30
Узнать о системе больше

О привлечении бюджетных и автономных учреждений к ответственности за нецелевое использование средств

Сегодня по вопросу возможности привлечения бюджетных и автономных учреждений к ответственности за нецелевое использование средств субсидии существуют две противоположные позиции. При этом в последнее время Минфин, по-видимому, поменял свою позицию и отмечает в своих разъяснениях, что такие учреждения могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ. Но обо всем по порядку.

В силу положений п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономным учреждением считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными согласно федеральным законам, иным нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам и уставу (п. 2 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано (ст. 4 Закона об автономных учреждениях).

Исходя из положений п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в п. 1 ст. 9.2 данного закона. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Аналогичные нормы предусмотрены для автономных учреждений.

Согласно п. 4 ст. 69.2 БК РФ субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, утверждаемых в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Документом, определяющим направления использования бюджетным учреждением субсидии на выполнение государственного задания, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения, в соответствии с требованиями, установленными Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 № 81н (далее – Требования № 81н).

В силу п. 9 Требований № 81н при составлении плана финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) учреждение составляет показатели плана исходя из предоставленной органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств, в том числе об объемах субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания.

Согласно ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» субсидии на выполнение государственного задания поступают бюджетным учреждениям на лицевые счета, открытые им в территориальном органе Федерального казначейства, в финансовом органе субъекта РФ, и используются бюджетным учреждением без представления в территориальный орган Федерального казначейства, финансовый орган субъекта РФ документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. Субсидии на выполнение государственного задания поступают автономным учреждениям на открытые ими счета в кредитных организациях или на отдельные лицевые счета, открытые им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На основании ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

В соответствии с ч. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. То есть, как мы видим, ст. 306.4 БК РФ признает нецелевым использование именно бюджетных средств. При этом исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами бюджетных средств, администраторами бюджетных средств, получателями бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Указанный вывод подтвержден в Письме Федерального казначейства от 10.08.2017 № 07-04-05/09-665 «О реализации результатов контрольных мероприятий в отношении бюджетных, автономных учреждений и унитарных предприятий при установлении нецелевого использования бюджетных средств». В данном письме отмечено, что гл. 30 БК РФ не предусмотрено применение в отношении бюджетных и автономных учреждений бюджетных мер принуждения, а следовательно, территориальными органами Федерального казначейства формирование и направление уведомления о применении бюджетных мер принуждения в Федеральное казначейство не осуществляются.

К сожалению, действующее законодательство не содержит четкого определения термина «бюджетные средства». Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ бюджетным и автономным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного (автономного) учреждения указанная субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На обозначенные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения ст. 306.4 БК РФ (письма Минфина РФ от 29.04.2016 № 02-03-06/25186, от 23.05.2014 № 02-03-11/24579, Минфина РФ № 02-13-07/3919 и Федерального казначейства № 42-7.4-05/5.1-545 от 26.09.2012 «По вопросам исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных учреждений»).

При этом в соответствии со ст. 78.1 БК РФ порядок предоставления субсидий на государственное задание из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Так, в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений Положение о формировании государственного задания и финансовом обеспечении выполнения государственного задания утверждено Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.

Получается, понятие «нецелевое использование бюджетных средств», установленное в ст. 306.4 БК РФ, не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного задания.

Вместе с тем следует отметить, что предоставление бюджетному учреждению субсидии на выполнение государственного задания согласно положениям ст. 78.1 БК РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (включая определение условий и целей предоставления субсидии) устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в силу которого условия, включая цели предоставления субсидии, а также порядок ее предоставления, могут устанавливаться соглашением о предоставлении указанной субсидии. Причем использование учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными данным соглашением, может повлечь для учреждения наступление ответственности, определенной этим соглашением.

Однако исходя из ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на само учреждение – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные БК РФ.

Объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств на цели, не соответствующие условиям их получения, и завершенностью в момент осуществления операции.

Анализ актов (отчетов) внешних проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений показал, что обычно нецелевым использованием бюджетных средств признают:

– расходование бюджетных средств сверх утвержденных решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, планом финансово-хозяйственной деятельности, бюджетной сметой, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств;
– использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет бюджетов других уровней;
– расходование бюджетных средств на оплату затрат, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
– несанкционированное перемещение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации;
– использование средств целевых бюджетных фондов, резервных фондов на цели, не предусмотренные положениями об этих фондах;
– расходование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью учреждения (внесение взносов в уставный капитал юридических лиц, затраты на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых помещений);
– использование средств, выделенных на реализацию целевых программ, на иные цели;
– некоторые другие нарушения.

Как мы видим, в ст. 15.14 КоАП РФ более широко трактуется понятие нецелевого использования средств: сюда относится использование не только бюджетных средств, но и средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ. При этом положения Бюджетного кодекса также не содержат трактовки не только термина «бюджетные средства», но и термина «средства, полученные из бюджета бюджетной системы РФ».

Однако наличие обозначенного состава данных административного правонарушения позволяет сделать вывод о том, что законодатель относит субсидии, предоставляемые бюджетным и автономным учреждениям, в том числе на выполнение государственного (муниципального) задания и на иные цели, к средствам, полученным из бюджета бюджетной системы РФ, притом что в соответствии с ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не относятся к участникам бюджетного процесса.

Более того, по ст. 15.14 КоАП РФ (действовавшей до 25.05.2014) к ответственности за нецелевое использование привлекались исключительно получатели бюджетных средств.

Нельзя оставить без внимания и тот факт, что в последнее время изменились позиции и финансового ведомства, и Федерального казначейства. Так, в Письме Федерального казначейства № 07-04-05/09-665 отмечено, что территориальные органы Федерального казначейства при установлении фактов нецелевого использования бюджетными и автономными учреждениями средств, источником финансового обеспечения которых являются средства из федерального бюджета, уполномочены в установленном порядке направлять представления и (или) предписания и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях по ст. 15.14 КоАП РФ, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Более того, в Письме Федерального казначейства от 27.04.2018 № 07-04-05/09-8157 «По вопросу привлечения к административной ответственности» прямо отмечено, что юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ.

В похожем ключе высказался Минфин в своем Письме от 16.04.2018 № 02-09-07/25431: использование автономным учреждением средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными соглашением, может повлечь наступление ответственности для учреждения, определенной соглашением, а также положениями ст. 15.14 КоАП РФ.

Таким же образом складывается судебная практика (постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2017 № А26-11462/2016, АС ЗСО от 28.07.2016 № А45-23877/2015, Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 № А40-1213/16).

* * *

В заключение еще раз отметим, что отсутствие в законодательстве четкого определения понятий «бюджетные средства» и «средства, полученные из бюджета бюджетной системы РФ», а также изменение позиции по данному вопросу и финансовым ведомством, и Федеральным казначейством способствуют тому, что бюджетные и автономные учреждения и их должностные лица будут нести ответственность за нецелевое использование выделенных им средств субсидии, хотя они не являются участниками бюджетного процесса и вправе самостоятельно определять направления использования данных средств в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности.



Гусев А.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Комментарии (0)
Похожие документы
ДатаНазвание
05.07.2021Нецелевое использование средств: обзор арбитражной практики
05.07.2021О предоставлении гражданам РФ материалов контрольных мероприятий
13.06.2021Государственный контроль (надзор) за обработкой персональных данных
25.09.2018Нецелевое использование средств субсидии на госзадание
02.09.2018Правила передачи полномочий: что можно, а что нельзя?
30.08.2018Кто контролирует деятельность БУ по оказанию платных услуг?