Конфликт интересов возникает не только у государственных, муниципальных служащих, но и у руководителей и иных работников учреждений. В отношении этих должностей тоже действует много запретов, не позволяющих смешивать исполнение трудовых обязанностей и личные предпочтения. Какие области финансово-хозяйственной деятельности учреждения подвержены коррупционным рискам? Кто из сотрудников подпадает (может подпасть) под ограничения? Как на практике реализуется конфликт интересов?
Кто обязан уведомлять о конфликте?
Ситуации возникновения и предотвращения конфликта интересов прежде всего регулируются Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Например, действует общая норма, распространяющаяся на любые организации – независимо от их организационно-правовой формы. Все они в силу ст. 13.3 Закона № 273-ФЗ обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. К таким мерам относятся:
– определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных нарушений;
– принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;
– предотвращение и урегулирование конфликта интересов; и др.
В отношении федеральных учреждений (бюджетных, казенных, автономных) применяется и специальная норма, поскольку эти учреждения входят в группу организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (органами-учредителями или главными распорядителями бюджетных средств). Согласно п. 3 ч. 3 ст. 10, ст. 11.1 Закона № 273-ФЗ на отдельных работников федеральных учреждений возлагается обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, если орган-учредитель (главный распорядитель бюджетных средств) включил эти должности в соответствующий перечень.
В частности, такой перечень и порядок уведомления об инцидентах действуют в отношении федеральных учреждений, подведомственных Минкультуры (Приказ Минкультуры России от 12.05.2021 № 616). Информировать о возникновении личной заинтересованности и конфликте интересов должны все те работники учреждений, которые подают справки о доходах. Если заинтересованность или конфликт интересов возникли у руководителя учреждения, уведомление направляется учредителю, если у иного работника – уполномоченному лицу учреждения, а затем его руководителю.
В список, утвержденный Минкультуры, вошли, например, следующие должности:
– директор (руководитель, художественный руководитель);
– первый и остальные заместители директора (руководителя, художественного руководителя);
– главный бухгалтер;
– руководитель (директор) филиала, его заместитель;
– главный бухгалтер филиала;
– должности всех наименований, предусматривающие осуществление функций контрактного управляющего, контрактной службы, а также участие в комиссии по закупкам;
– должности всех наименований, предусматривающие осуществление функций по хранению и распределению материально-технических ресурсов.
Как видим, данный орган-учредитель решил распространить рассматриваемую антикоррупционную норму на всех работников учреждений, которые обладают хоть какими-то финансово-хозяйственными полномочиями.
Другое ограничение, установленное для федеральных учреждений, – запрет на работу с родственниками. Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.07.2013 № 568 работники, замещающие в федеральных государственных учреждениях должности руководителей, главных бухгалтеров и должности, связанные с осуществлением финансово-хозяйственных полномочий, не могут принимать на работу в свое непосредственное подчинение и под непосредственный контроль родственников и свойственников. В круг лиц, на которых распространяется запрет, входят родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супругов детей.
Аналогичные ограничения, установленные для руководителей и иных работников учреждений, действуют в некоторых регионах.
Таким образом, антикоррупционное законодательство связывает конфликт интересов с распоряжением денежными средствами и иными ресурсами учреждения. Порядок урегулирования инцидента закреплен в ст. 11 Закона № 273-ФЗ. Работники, на которых распространяются нормы о конфликте интересов, обязаны уведомить своего работодателя о возникновении либо возможности возникновения личной заинтересованности, а работодатель должен принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Одна из мер – изменение должностного положения работника, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до отстранения от должности. Другая мера – увольнение работника по п. 7.1 ст. 81 ТК РФ (если он как сторона конфликта интересов не принял никаких мер по уведомлению работодателя).
В каких же ситуациях может произойти инцидент?
Сделки с заинтересованностью
Ситуация влияния личных интересов на исполнение должностных обязанностей предусмотрена и в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ. Его ст. 27 не запрещает совершать сделки с заинтересованностью, влекущие за собой конфликт интересов, но определяет особый порядок согласования таких сделок. Данные нормы действуют в отношении учреждений всех уровней подчинения.
Заинтересованными в совершении сделок признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав ее органов управления или органов надзора за ее деятельностью. Личный интерес возникает, если названные лица состоят с другой стороной конфликта интересов (организацией или гражданином) в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этой организации либо состоят с этим гражданином в близких родственных отношениях или являются его кредитором (ч. 1 ст. 27 Закона № 7-ФЗ). Еще одно условие для появления заинтересованности – другая сторона выступает поставщиком товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупным потребителем ее товаров (услуг) или может извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.
В части 3 ст. 27 Закона № 7-ФЗ сказано, что если должностное лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть бюджетное учреждение, а также в случае иного противоречия интересов в отношении существующей или предполагаемой сделки:
1) до момента принятия решения о заключении сделки лицо обязано сообщить о своей заинтересованности органу – учредителю бюджетного учреждения;
2) сделка должна быть одобрена органом-учредителем.
Порядок согласования сделок с заинтересованностью устанавливает орган-учредитель. В частности, такие правовые акты утвердили для своих подведомственных учреждений Рособрнадзор (Приказ Рособрнадзора от 25.06.2021 № 867) и мининформ Нижегородской области (Приказ от 21.05.2020 № 80-од).
Сделка с заинтересованностью, совершенная с нарушением приведенных требований, может быть по суду признана недействительной. Заинтересованное лицо несет перед учреждением ответственность в размере причиненных убытков (ч. 4 ст. 27 Закона № 7-ФЗ).
Примеры того, что сделка с заинтересованностью может быть опасна для руководителя учреждения, в судебной практике есть. Один из таких случаев рассмотрел АС ВВО (Постановление от 24.08.2021 № Ф01-4180/2021 по делу № А31-15039/2019). Как следует из материалов дела, директор бюджетного образовательного учреждения (колледж) заключил с ООО договор, в рамках которого передал в пользование контрагенту часть полигона для учебной езды. Проверив учреждение, прокуратура установила, что полигон фактически используется контрагентом для ведения предпринимательской деятельности. При этом единственным учредителем ООО является дочь директора колледжа.
Работники прокуратуры выяснили, что при заключении договора директор учреждения не сообщал органу-учредителю (департаменту) о возникшем конфликте интересов, распорядившись имуществом колледжа без согласия органа власти. Впоследствии антикоррупционная комиссия департамента рекомендовала уволить директора колледжа в связи с утратой доверия.
При этом сделку между колледжем и ООО признали недействительной – такое решение последовательно вынесли суды трех инстанций. Довод учреждения о том, что полигон построен на внебюджетные средства и согласие учредителя не требовалось, арбитры отклонили.
Закупки в учреждении
Антикоррупционные нормы также применяются при закупках по Закону о контрактной системе. На необходимость отсутствия конфликта интересов между заказчиком и участниками закупки указывают положения п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе. Они распространяются на руководителя учреждения, членов закупочной комиссии, руководителя контрактной службы заказчика, контрактного управляющего. О возникновении личной заинтересованности в данном случае будут свидетельствовать близкие связи: брак либо родство с физическим лицом, представляющим участника закупки (родители и дети, дедушки, бабушки и внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, усыновители и усыновленные). При этом под представителями участника закупки понимаются:
– выгодоприобретатели, владеющие напрямую или косвенно более чем 10% голосующих акций хозяйственного общества либо долей, превышающей 10% в его уставном капитале;
– единоличный исполнительный орган (например, директор) или члены коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества, иной орган управления юридического лица.
Президиум ВС РФ в п. 9 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом ВС РФ 28.09.2016 отметил, что контракт, заключенный при наличии конфликта интересов между заказчиком и поставщиком, нарушает прямой законодательный запрет, установленный ч. 2 ст. 8 и п. 9 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе. Такой контракт посягает на публичные интересы и в силу п. 2 ст. 168 ГК РФ является ничтожным.
Подобный вердикт вынес, например, АС ПО (Постановление от 12.03.2018 № Ф06-28593/2017 по делу № А55-7317/2017). Он признал недействительным контракт из-за того, что тот был заключен при наличии конфликта интересов председателя комиссии заказчика (жены) и лиц (мужа и брата мужа), являющихся соучредителями ООО, впоследствии признанного победителем аукциона.
Работа в подчинении у родственника
Запрет трудоустраивать родственников распространяется только на тех лиц, которые работают в финансово-хозяйственной сфере (п. 4 Постановления № 568). То есть одновременно должны соблюдаться два условия: непосредственная подконтрольность одного лица другому и выполнение обоими сотрудниками финансово-хозяйственных полномочий. Что именно понимать под такими полномочиями, Минтруд разъяснил в Письме от 16.05.2017 № 18-2/В-297:
– финансовое планирование и финансовое обеспечение расходов учреждения;
– осуществление расчетов и платежей, формирование финансовой и бюджетной отчетности;
– распоряжение имуществом учреждения;
– осуществление внутреннего финансового контроля;
– осуществление государственных закупок;
– заключение сделок от имени учреждения;
– управление деятельностью филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения.
Если названные полномочия осуществляются работниками – близкими родственниками вне условия непосредственной подчиненности (например, один работает в бухгалтерии, а другой – в экономическом отделе), данный запрет не действует. Можно продолжать работать и в том случае, когда один сотрудник наделен финансово-хозяйственными полномочиями, а другой (его родственник) занят в основной деятельности учреждения (учитель, спортсмен, балерина, врач и т. п.).
А вот наличие в ситуации обоих условий – это уже нарушение антикоррупционных норм. Так, в подчинении у главного бухгалтера казенного учреждения находился ее родной брат, занимающий должность ведущего бухгалтера. О возможном возникновении конфликта интересов работница работодателя не уведомила. Комиссия, рассматривавшая инцидент, установила, что брат главного бухгалтера неоднократно получал премии за выполнение особо важных и срочных работ без соответствующих подтверждающих документов. Главбух была уволена по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, а суд подтвердил законность увольнения (Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 26.11.2020 по делу № 88-16544/2020).
Трудоустройство бывшего госслужащего
В ситуации, когда в учреждение трудоустраивается бывший государственный (муниципальный) служащий, коррупционный риск возникает именно у трудоустраиваемого. Если он умолчит о прошлом месте работы, новому работодателю придется уволить такого сотрудника (ч. 3 ст. 12 Закона № 273-ФЗ).
Как пояснил Минтруд в Письме от 12.10.2018 № 18-0/10/В-7881, контролировать выбор места работы бывших служащих надо в целях недопущения возникновения конфликта публичных и частных интересов. Это может проявиться в форме предоставления выгод и преимуществ для организации, рассматриваемой служащим в качестве будущего места работы, или в виде неправомерного использования служебной информации в интересах организации после увольнения с государственной (муниципальной) службы.
У руководителя учреждения как нового работодателя хоть и не возникает личной заинтересованности, но ряд обязанностей имеется. В силу ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ, ст. 64.1 ТК РФ работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора с бывшим служащим обязан в течение 10 дней сообщить об этом в орган власти, где было последнее место работы служащего.
Приведем примерный алгоритм действий.
1. Выясните у бывшего служащего или самостоятельно узнайте, включена ли ранее замещаемая им должность в перечень должностей государственной (муниципальной) службы, установленный соответствующим правовым актом. Если должность в перечне есть, сообщить предыдущему работодателю о приеме на работу его бывшего служащего необходимо. Наличие должности в списке нужно проверять на дату заключения трудового (гражданско-правового) договора.
2. Определите, истек ли двухлетний период с даты увольнения трудоустраиваемого специалиста с госслужбы. Если истек, уведомлять государственный (муниципальный) орган о приеме на работу его бывшего служащего не надо, а если нет – нужно.
3. Выберите способ направления сообщения в государственный (муниципальный) орган (например, заказным письмом по почте, с курьером). Получите подтверждение о принятии такого документа (уведомление о доставке заказного письма, расписку о получении). Это важно сделать потому, что за неисполнение обязанности уведомить орган власти предусмотрена административная ответственность. Должностным лицам грозит за это штраф в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб., юридическим – в размере от 100 тыс. до 500 тыс. руб. (ст. 19.29 КоАП РФ).
Как распознать конфликт интересов?
Нормы о недопущении конфликта интересов действуют давно, но на практике по-прежнему возникает путаница. Появляется или нет личная заинтересованность в конкретной ситуации, нужно ли уведомлять об этом работодателя…
Обстоятельства, характеризующие наличие конфликта интересов, описал Минтруд в Письме от 26.07.2018 № 18-0/10/П-5146. Таких обстоятельств три, они должны присутствовать в ситуации одновременно.
Наличие личной заинтересованности. Она возникает либо у должностного лица, либо у его родственников или лиц, связанных с ним имущественными и иными близкими отношениями.
Согласно ч. 2 ст. 10 Закона № 273-ФЗ под личной заинтересованностью понимается получение не только доходов в виде денег, иного имущества, но и других выгод и преимуществ. Сюда, в частности, относятся:
– получение преимуществ, обусловленных такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса;
– продвижение на вышестоящую должность или предоставление более престижного места службы (работы), содействие в получении поощрений, наград и т. д.;
– совершение должностным лицом действий (бездействия) в отношении третьих лиц в целях создания преимуществ и получения выгод для себя и лиц, с которыми связана личная заинтересованность (например, путем ограничения конкуренции).
Обладание полномочиями для реализации личной заинтересованности. Как правило, под такими полномочиями понимается право принимать управленческие решения или участвовать в их принятии. Например:
– самостоятельно совершить действия (бездействовать) для реализации личной заинтересованности;
– дать поручение или оказать иное влияние на подчиненных, подконтрольных лиц, в компетенцию которых входит непосредственное совершение действия (бездействие), которые приводят (могут привести) к получению доходов или выгод должностным лицом, связанными с ним лицами.
Круг полномочий и обязанностей должностного лица подтверждается, например, должностным регламентом, должностной инструкцией, иными внутренними документами учреждения. Скажем, бухгалтер находится в прямом подчинении у главного бухгалтера, а директор учреждения может влиять на решения закупочной комиссии.
Прямая связь между названными факторами – получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и реализацией (возможной реализацией) им своих полномочий. К примеру, должностное лицо органа-учредителя осуществляет в отношении руководителя подведомственного учреждения свои властно-распорядительные полномочия и склоняет того к действиям, которые ведут к получению должностным лицом личной выгоды. В этом случае конфликт интересов возникнет, конечно, не у руководителя учреждения, а у представителя органа власти.
Заключение
На руководящее звено федеральных учреждений распространяется большинство норм о конфликте интересов. Работники этой категории должны принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта, избегать трудоустройства своих родственников в качестве непосредственных подчиненных и проявлять осторожность при совершении сделок с юридическими лицами, в которых ключевые посты занимают родственники (последнее ограничение относится к учреждениям как федерального, так и регионального, муниципального уровня).
Сам факт наличия конфликта интересов помогут обнаружить подробные разъяснения Минтруда. Если в ситуации одновременно присутствует три ключевых обстоятельства, свидетельствующих об имеющихся личной заинтересованности и конфликте интересов, уведомление работодателю подавать нужно. Если же хотя бы одно обстоятельство не подтверждается – обязанность направлять уведомление не возникает, конфликта интересов нет.
Зайцева Г. Г.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
