8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Ошибки, совершаемые учреждениями при исполнении государственного (муниципального) задания и расходовании выделенной на него субсидии, нередко приводят к судебным спорам. Должностные и юридические лица не соглашаются с предписаниями контрольных органов, пытаются отстоять свою правоту, но выигрывают не всегда. В чем суть споров и что нарушают учреждения? Подробности – в подборке судебных решений за 2020 – 2021 годы.
Обычно споры возникают между учреждениями (их руководителями) и контрольными органами. По результатам проверки контролеры делают вывод о том или ином допущенном нарушении и предписывают вернуть в бюджет неправомерно израсходованные суммы либо привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности. Не соглашаясь с предписанием, учреждение (руководитель) обращается в суд.
Нарушения квалифицируются по нескольким статьям КоАП РФ: по ст. 15.14, ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, 15.15.5-1 КоАП РФ. Суть же претензий сводится к следующему:
1) задание не выполнено даже с учетом допустимых отклонений;
2) учреждение нарушило условия предоставления субсидии на выполнение задания;
3) средства названной субсидии израсходованы нецелевым образом.
На практике ситуации, в которых возникают претензии контролеров, бывают разными. Рассмотрим подробнее наиболее характерные причины споров.
Невыполнение задания
Административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания предусмотрена ст. 15.15.5-1 КоАП РФ. За такой проступок должностные лица (прежде всего руководители учреждений) могут подвергнуться предупреждению или штрафу в размере от 100 до 1 тыс. руб. При повторном нарушении штраф увеличивается до 10 тыс. – 30 тыс. руб.
Встречаются и случаи, когда невыполнение задания квалифицируется по ст. 15.15.5 КоАП РФ – как нарушение условий предоставления субсидий.
Кроме того, иногда контролеры не привлекают учреждение или его руководителя к административной ответственности, не выписывают штрафы, а требуют возврата части субсидии на выполнение задания. Суммы возврата могут исчисляться миллионами рублей.
Приведем два основания для споров.
Применение при расчетах допустимых отклонений
В силу п. 6 ст. 69.2 БК РФ задание является невыполненным при недостижении (превышении допустимого (возможного) отклонения) показателей объема, а также показателей качества, если последние установлены в задании. В связи с этим используемая формула расчета все чаще становится предметом спора, поскольку от нее зависят не только достигнутые значения плановых показателей, но и сумма, которую потом потребуется вернуть в бюджет.
Орган-учредитель может установить допустимое отклонение в отношении отдельной услуги (работы), задания в целом или его части (то есть в отношении всех оказываемых услуг либо всех выполняемых работ). Возможные варианты должны быть отражены в порядке формирования и финансового обеспечения задания, действующем в публично-правовом образовании, а конкретные условия применения – в самом задании. От того, в какой строке задания указано допустимое отклонение, зависит формула расчета.
Если контрольный орган и само учреждение используют разные формулы – это приводит к спору. В частности, в одном из таких случаев орган Федерального казначейства, проверив бюджетное образовательное учреждение высшего образования (университет), предписал ему вернуть в бюджет 11,4 млн руб. Допустимое отклонение в 10% контролеры применили в отношении показателей объема по каждой образовательной программе и в результате пришли к выводу, что численность студентов была ниже допустимой по 14 реализуемым университетом программам.
Учреждение отстояло свои интересы – суды четырех инстанций его поддержали (Определение ВС РФ от 27.04.2020 № 306-ЭС20-4459). Арбитры выяснили, что орган-учредитель установил допустимое отклонение в отношении задания в целом. Строки, предусмотренные в каждом разделе госзадания для отражения величины допустимого отклонения, не заполнены, то есть по отдельным услугам его значения не установлены. А вот в третьей части госзадания данная величина обозначена. С учетом этого университет недовыполнил задание на 5,38%, что находилось в пределах допустимого отклонения. Выводы казначейства о недостижении плановых показателей были ошибочными.
Аналогичное решение арбитры вынесли и в другом споре (Определение ВС РФ от 19.03.2021 № 302-ЭС21-2928 по делу № А58-11981/2019). Республиканский минфин предписал профессиональному образовательному учреждению (колледжу) вернуть в бюджет субсидию на выполнение задания в размере 2,8 млн руб. Но оснований для возврата не было. Контролеры применяли допустимое отклонение в 10% в отношении каждой специальности, хотя орган-учредитель утвердил данную величину в отношении задания в целом. Колледж выполнил задание на 94,9%, что укладывалось в установленную величину отклонения.
Недостоверность сведений о выполнении задания
Такие сведения могут содержаться прежде всего в годовом отчете о выполнении задания, на основании которого орган-учредитель, а затем и контрольные органы делают вывод о достижении учреждением установленных показателей. Поэтому данные, включенные в годовой отчет, учреждение должно подтвердить первичными документами, где отражается, например, количество посещений, часов учебной нагрузки, получателей услуг, жалоб. Если названных документов нет, проверяющие могут «не засчитать» неподтвержденные объемы – и задание окажется невыполненным.
Подобный случай произошел с одним учреждением (ледовый дворец), которое проверила региональная контрольно-счетная палата. Контролеры обнаружили, что учреждение включило в отчет о выполнении задания, поданный органу-учредителю, неподтвержденные данные. Фактический показатель, характеризующий объем выполненной работы «Организация и проведение спортивно-оздоровительной работы по развитию физической культуры и спорта среди различных групп населения» был необоснованно завышен на 3 811 посещений. С учетом допустимого отклонения в 5% задание оказалось не выполнено на 2 261 посещение. Контрольно-счетная палата предписала ледовому дворцу вернуть в бюджет 540 тыс. руб., суды с этим решением согласились (Постановление АС ВВО от 14.08.2020 № Ф01-11807/2020 по делу № А43-8603/2019). Кроме того, директор учреждения был оштрафован на сумму 10 тыс. руб. по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.
Нарушение условий предоставления субсидии
Спор с участием ледового дворца показывает, что контролеры и суды, выявляя факты невыполнения задания, нередко продолжают применять в этих ситуациях ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за нарушение условий предоставления субсидии. За это юридическим лицам грозит штраф в размере от 2% до 12% суммы субсидии. Вместе с тем за невыполнение задания в 2017 году введена отдельная санкция (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ) – она мягче, чем за нарушение условий предоставления субсидии.
Еще один случай, когда проступок был квалифицирован по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, а не по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, произошел с бюджетным учреждением, ведущим деятельность в сфере городского благоустройства. Оно не достигло показателей в отношении двух работ, включенных в задание: объем работы по отлову и обезвреживанию безнадзорных животных не выполнило на 23%, а объем работы по посадке цветов в клумбы и уходных работ – на 42%. В ходе проверки контрольно-счетная палата установила, что отклонение показателей превысило допустимое. Задание выполнено не было. Суды трех инстанций согласились с выводами контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 03.04.2020 № 16-1072/2020 по делу № 5-408/2019) и подтвердили правомерность штрафа в размере 10 тыс. руб., наложенного на директора бюджетного учреждения по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.
Однако тенденция к четкому отграничению области действия ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ становится заметнее. Среди прецедентов – Постановление ВС РФ от 17.02.2016 № 309-АД15-19447 по делу № А76-23481/2014 и Решение Московского городского суда от 18.09.2018 по делу № 7-11605/2018, где судьи сделали вывод об отсутствии состава правонарушения, подпадающего под приведенную норму. Достижение результатов (например, заданных тем же госзаданием) относится к условиям использования субсидии, а не к условиям ее предоставления.
Недавний пример – Постановление АС ВСО от 08.06.2020 № Ф02-2014/2020 по делу № А58-9003/2019. Этот спор произошел с участием бюджетного учреждения (центр лечебной физкультуры). По результатам проверки республиканский минфин привлек учреждение к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, оштрафовав на 23 тыс. руб. Проверяющие посчитали, что учреждение, превысив фонд премирования руководящего состава на 1,1 млн руб., допустило нарушение условий предоставления субсидии на госзадание.
Суды двух инстанций поддержали контролеров, но кассация направила дело на новое рассмотрение. Аргументы были следующими. Законодатель различает понятия «условия предоставления субсидии» и «условия использования субсидии» как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений тех или иных условий. Но контрольный орган не указал, а нижестоящие суды не установили, каким образом несоблюдение ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок оплаты труда, превышение фонда премирования руководителя, его заместителя, главного бухгалтера, главной медицинской сестры могут свидетельствовать о нарушении условий предоставления субсидии, установленных соглашением.
Дело заново прошло две инстанции, которые вынесли положительные для учреждения решения (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2020 № 04АП-6779/2019 по делу № А58-9003/2019). Судьи не нашли доказательств нарушения центром лечебной физкультуры правил предоставления субсидии. Ее расходование на цели предоставления, но в большем размере не подпадает под нормы ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ. Действия учреждения указывают только на то, что сумма использована за пределами ее целевого назначения.
Нецелевое использование субсидии на выполнение задания
Споров по поводу нецелевого расходования средств субсидии (ст. 15.14 КоАП РФ), как и раньше, возникает много. За такие проступки для должностных лиц предусмотрены штрафы в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от года до трех лет, а для юридических лиц – штрафы в размере от 5% до 25% суммы, полученной из бюджета и использованной не по целевому назначению.
Выделим три группы спорных расходов – на финансирование деятельности, не входящей в состав государственного или муниципального задания, на приобретение и содержание имущества, на оплату труда.
Финансирование деятельности, не предусмотренной заданием
Как известно, государственное (муниципальное) задание является основанием для предоставления субсидии. Однако этому правилу на практике следуют не все, из-за чего и совершаются нарушения, возникают споры.
В частности, так произошло с одним учреждением физкультуры и спорта (центр спортивной подготовки). Областная контрольно-счетная палата выявила, что оно направляло за счет средств субсидии на госзадание спортсменов, тренирующихся по индивидуальному плану, на тренировочные мероприятия, которые отсутствовали в едином календарном плане региона и едином календарном плане Минспорта. То есть средства были потрачены на выполнение работ, не предусмотренных заданием.
Суды, рассмотрев данный спор, согласились с контролерами: факт нецелевого использования средств подтвержден, а штраф в размере 20 тыс. руб., наложенный на директора учреждения по ст. 15.14 КоАП РФ, правомерен (Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 05.08.2021 № 16-5338/2021).
В другом случае нарушение допустило учреждение культуры (центр народного творчества). Оно оплатило из субсидии на выполнение задания расходы в сумме 400 тыс. руб. на проведение праздника Сабантуй, хотя это мероприятие не входило в муниципальное задание. Учреждение было привлечено к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 тыс. руб. (5% средств, использованных нецелевым образом).
Центру народного творчества не удалось отстоять свою правоту (Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 29.01.2020 № 16-157/2020). Судьи выяснили, что решение о проведении праздника приняла районная администрация. Ее правовой акт определял в качестве источника финансирования праздника внебюджетные средства учреждения (1,3 млн руб.), но не содержал никаких поручений, адресованных ему, по организации Сабантуя и проведению мероприятий. Таким образом, центр народного творчества израсходовал за счет субсидии на выполнение задания 400 тыс. руб. при отсутствии у него на это каких-либо правовых оснований.
Приобретение и содержание имущества
При расчете объема субсидии на выполнение задания учитываются в том числе затраты на содержание недвижимого и движимого имущества, а также на приобретение движимого имущества, эксплуатируемого в процессе выполнения задания, с учетом срока полезного использования. В отношении данных расходов тоже допускаются ошибки.
Так, одно муниципальное учреждение (ледовая арена) за счет средств субсидии на выполнение задания приобрело световое оборудование и оплатило электромонтажные работы на сумму 1,44 млн руб. Проверяющие из районной контрольно-счетной палаты выяснили, что в составе данной субсидии предусмотрены затраты на приобретение светильников (реконструкцию освещения ледовой арены) в сумме 257 тыс. руб., а остальную сумму в размере 1,19 млн руб. признали использованной не по целевому назначению.
Учреждение обратилось в суд, но три инстанции встали на сторону контролеров (Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12.03.2020 № 16-1649/2020). Нарушение верно квалифицировано по ст. 15.14 КоАП РФ, а предупреждение, вынесенное учреждению с применением ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ, правомерно.
Еще одно учреждение (научно-исследовательский институт) оплатило за счет субсидии на госзадание разработку проектной документации на капремонт помещений, хотя данные затраты не были предусмотрены ни соглашением о предоставлении названной субсидии, ни планом финансово-хозяйственной деятельности института. Пытаясь отстоять свои интересы, институт дошел до Верховного суда, но безрезультатно (Определение ВС РФ от 09.02.2021 № 304-ЭС20-23058 по делу № А45-33957/2019). Орган Федерального казначейства обоснованно привлек бюджетное учреждение к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и назначил ему штраф в размере 80,3 тыс. руб. (5% суммы средств, полученных из бюджета и использованных не по целевому назначению).
Оплата труда работников
Расходы на оплату труда должны четко увязываться с выполнением задания, а их необходимость надо документально подтвердить. Иначе, доплачивая сотрудникам из средств субсидий на выполнение задания, учреждение рискует столкнуться с тем, что контрольные органы квалифицируют эти выплаты как нарушение бюджетного законодательства.
Так случилось, например, с бюджетным учреждением (научным центром), которое выплачивало из названных средств зарплату сотрудникам амбулатории, не участвовавшим в выполнении госзадания. Орган Федерального казначейства привлек за это научный центр к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ в виде штрафа в размере 167,6 тыс. руб.
Суды подтвердили вину учреждения (Постановление АС СЗО от 15.04.2021 № Ф07-1489/2021 по делу № А26-6774/2020). Арбитры не увидели обстоятельств, свидетельствующих о косвенном или прямом участии сотрудников амбулатории в выполнении задания. Тот факт, что предрейсовые и послерейсовые осмотры, вакцинация были необходимы для выезда сотрудников научного центра на полевые работы и в экспедиции, то есть напрямую относились к работам по проведению фундаментальных научных исследований, отраженных в госзадании, не изменял сути услуг как услуг в сфере здравоохранения, не включенных в задание. Более того, руководитель учреждения при распределении объемов финансирования был обязан учесть фонд оплаты труда амбулатории и начислений на него, а при недостаточности средств установить до начала года соответствующую штатную численность амбулатории.
В еще одном споре участвовало учреждение культуры (театр). Оно выплатило из средств субсидии на выполнение задания зарплату 32 работникам за период гастролей. Однако муниципальным заданием предусматривался лишь показ спектаклей в условиях стационара – на собственных площадках театра.
Разбирая данный случай, судьи вынесли решение против учреждения (Постановление Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23.09.2021 № 16-2944/2021). Они подтвердили, что театр нецелевым образом произвел расходы на оплату труда в размере 321,2 тыс. руб. и уплату страховых взносов в размере 97 тыс. руб., поскольку оказание муниципальной услуги в другом городе не было включено в задание. Директора учреждения правомерно привлекли к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ и оштрафовали на сумму 20 тыс. руб.
Ошибки в оформлении документов, связанных с оплатой труда
А вот в случаях, когда допускаются технические ошибки при оформлении кадровых документов, на основании которых начисляются (либо не начисляются) премии сотрудникам, нецелевого расходования бюджетных средств не возникает. Пример – Определение ВС РФ от 28.05.2021 № 308-ЭС21-7769. Правда, участником этого спора стало казенное учреждение (госжилинспекция), которому не выдается задание. Средства краевого бюджета были выделены учреждению по бюджетной смете.
Сначала суд первой инстанции признал вину казенного учреждения: оно израсходовало бюджетные средства в размере 283,4 тыс. руб. на премии работникам, не имевшим правовых оснований для получения. Четыре сотрудника инспекции привлекались к дисциплинарной ответственности, при этом им назначались премии в отсутствие приказов о снятии дисциплинарных взысканий.
Однако все вышестоящие суды встали на сторону учреждения. Хотя руководитель не издал названные приказы, его резолюция о досрочном снятии с сотрудников наказания имелась на служебных записках. Из них следовало, что работодатель принял решение о снятии дисциплинарных взысканий. В любом случае подобное оформление решения работодателя о снятии взыскания не свидетельствует о нецелевом использовании денежных средств, направленных на премирование работников, с которых взыскание снято.
Заключение
Вопросы о том, как оценивать выполнение государственного (муниципального) задания и какие расходы можно финансировать из средств субсидии на его выполнение, казалось бы, достаточно четко отрегулированы законодательством. Но на практике возникает много нюансов, ограничений, да и обстоятельства каждого спора индивидуальны.
Как показывают рассмотренные судебные решения, учреждениям надо рассчитывать процент выполнения задания, используя те способы, которые определены в задании. А при ответе на вопрос, можно ли тратить данную субсидию на те или иные нужды, следует опираться не только на федеральные нормы, правовую базу, созданную на уровне публично-правового образования или органа-учредителя, но и на собственные локальные акты.
Зайцева Г. Г.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
