8 (952) 080-10-85
круглосуточно
Верховный суд проанализировал вопросы, связанные с применением Закона о контрактной системе, в том числе при заключении, изменении, расторжении государственных и муниципальных контрактов, их исполнении и в части ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение таких контрактов. В целях обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с применением положений указанного закона, Верховным судом направлен Обзор судебной практики. Рассмотрим наиболее интересные моменты данного обзора.
Включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных товаров, работ и услуг
В ходе проведения проверки ФАС установлено, что при осуществлении электронного аукциона на поставку компьютерной техники для государственных нужд заказчик неправомерно объединил в один лот поставку компьютера и поставку программного продукта, что привело к ограничению конкуренции. По мнению ФАС, эти действия нарушают положения п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.
Рассматривая данную ситуацию, суд отметил, что указанные положения Закона о контрактной системе допускают объединение товаров (работ, услуг) в один лот, если это не приводит к ограничению числа участников закупки. С учетом того, что заказчик объединил в один лот технологически и функционально связанные между собой товары – компьютеры и программное обеспечение, без которого начало использования компьютерной техники невозможно, такое объединение соответствует требованиям ст. 8 и п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.
Заметим, что в другом деле арбитражный суд указал на неправомерность действий заказчика по объединению в одном лоте работ по подготовке проектно-сметной документации и строительно-монтажных работ. Результатом такого объединения является необоснованное ограничение количества участников конкурса ввиду того, что проектные и строительные работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы (п. 3 Обзора судебной практики).
Кроме того, отсутствие проектной документации в полном объеме в составе документации о торгах на строительство объекта означает, что заказчик не установил требования к качеству, техническим характеристикам, безопасности, результатам работ, что является нарушением ст. 33 Закона о контрактной системе.
Изменение сроков выполнения работ по контракту
Предметом рассмотрения судебного спора стал вопрос о возможности заключения сторонами контракта дополнительного соглашения об изменении сроков выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту.
Как следует из материалов дела, администрация муниципального образования заключила с подрядной организацией контракт на строительство многоквартирного жилого дома.
В процессе строительства была выявлена невозможность его завершения в срок, в связи с чем стороны контракта подписали дополнительное соглашение о переносе срока ввода объекта в эксплуатацию. При заключении такого соглашения стороны исходили из того, что при наличии объективных обстоятельств, препятствующих исполнению обязательств в согласованный в контракте срок, они вправе заключить дополнительное соглашение о его изменении.
Рассматривая данную ситуацию, судьи напомнили, что исходя из п. 2 ст. 34 Закона о контрактной системе при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей и ст. 95 закона. При этом указанными положениями Закона о контрактной системе возможность изменения существенных условий контракта в случае временной невозможности исполнения обязательств исполнителем не предусмотрена.
Суд отметил, что сохранение условий государственных и муниципальных контрактов в том виде, в котором они были изложены в документации о закупке, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок и исполнение контракта на условиях, указанных в документации, направлены на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, чтобы исключить случаи обхода закона – искусственного ограничения конкуренции при проведении аукциона и последующего создания для его победителя более выгодных условий исполнения контракта.
С учетом вышеизложенного, а также исходя из положений п. 2 ст. 168 ГК РФ, ч. 2 ст. 8, п. 2 ст. 34, п. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе действия сторон по заключению дополнительного соглашения, предусматривающего изменение сроков исполнения контракта, неправомерны, а такое соглашение ничтожно (п. 9 Обзора судебной практики).
Увеличение цены контракта на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг)
На практике у заказчика нередко возникает необходимость увеличить стоимость заключенного контракта. Правомерность заключения дополнительных соглашений о повышении цены контракта рассмотрена в п. 12 Обзора судебной практики.
Так, для примера приведена ситуация, когда в процессе исполнения контракта была выявлена необходимость закупки дополнительных единиц товара, в связи с чем по предложению заказчика было заключено дополнительное соглашение, предусматривающее в том числе условие об увеличении цены контракта более чем на 20%. Поставка была произведена в новом согласованном объеме, однако заказчик отказался от оплаты стоимости дополнительного оборудования. В связи с этим поставщик обратился с иском в арбитражный суд.
Арбитры удовлетворили заявленные требования поставщика частично (в размере, соответствующем 10% цены контракта), указав следующее.
Согласно п. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе изменение существенных условий государственного (муниципального) контракта допускается только при одновременном соблюдении таких условий:
– данная возможность предусмотрена в документации о закупке и государственном (муниципальном) контракте;
– по предложению заказчика увеличивается предусмотренное контрактом количество товара с последующим пропорциональным повышением цены, но не более чем на 10% цены контракта.
Таким образом, Законом о контрактной системе установлены ограничения в части изменения цены контракта. Они предусмотрены как для поставщика, так и для заказчика и обусловлены тем, что заключению контракта предшествует выбор поставщика на торгах, при проведении которых участники предлагают условия поставки заранее и победитель определяется исходя из предложенных им условий.
В документации о закупке, муниципальном контракте, заключенном сторонами, предусмотрена возможность его изменения по соглашению сторон. Вместе с тем условие дополнительного соглашения, по которому увеличивается цена контракта в размере, превышающем 10%, является ничтожным в соответствующей части как противоречащее закону и при этом посягающее на публичные интересы и права и интересы третьих лиц – иных участников закупки (п. 2 ст. 168 ГК РФ, ч. 2 ст. 8, п. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе).
При рассмотрении другого дела, связанного с оплатой согласованных с заказчиком дополнительных строительных работ по государственному контракту, судьи отметили, что нужно учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения обязательства дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетное применение норм ст. 743 ГК РФ наряду с положениями Закона о контрактной системе.
В соответствии с п. 3 ст. 743 ГК РФ подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и в связи с этим выявивший необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику и обосновать необходимость немедленных действий в интересах заказчика.
В силу п. 5 ст. 743 ГК РФ при согласии заказчика на проведение и оплату дополнительных работ подрядчик вправе отказаться от их выполнения лишь в случае, когда они не входят в сферу профессиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причинам.
При этом с учетом положений ст. 8, ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе увеличение объема работ по государственному (муниципальному) контракту, в том числе более чем на 10% цены или объема, предусмотренных контрактом, допустимо исключительно в случае, если их невыполнение грозит годности и прочности результата выполняемой работы.
Так, к дополнительным работам, подлежащим оплате заказчиком, также могут быть отнесены исключительно те работы, которые, исходя из имеющейся информации на момент подготовки документации и заключения контракта, объективно не могли быть учтены в технической документации, но должны быть проведены, поскольку без их выполнения подрядчик не может приступать к другим работам или продолжать уже начатые либо ввести объект в эксплуатацию и достичь предусмотренного контрактом результата.
По смыслу приведенных норм в случае, если заказчик согласовал действия по проведению дополнительных работ, необходимых для завершения технологического цикла и обеспечения годности и прочности их результата, последующий отказ в оплате дополнительных работ создавал бы возможность извлечения им преимуществ из своего недобросовестного поведения, что противоречит п. 4 ст. 1 ГК РФ.
Суд установил, что дополнительные работы, выполненные истцом, являлись необходимыми для обеспечения годности и прочности результата работ. Доказательства того, что подрядчик фактически провел самостоятельные по отношению к заключенному контракту работы, не представлены. При этом отсутствовали основания полагать, что выполнение работ в сложившейся ситуации иным лицом было бы возможно без увеличения их стоимости.
Контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе, ничтожен
В силу п. 18 Обзора судебной практики государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным.
Так, ничтожным был признан контракт на поставку расходных материалов, заключенный по правилам закупки у единственного поставщика, в то время как условия проведения такой закупки, перечисленные в ст. 93 Закона о контрактной системе, отсутствовали. По мнению суда, отсутствие публичных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило других хозяйствующих субъектов возможности реализовать свое право на заключение контракта, в связи с чем спорный договор является ничтожной сделкой, нарушающей установленный законом явно выраженный запрет.
Судьи также отметили, что из-за несоблюдения процедуры закупки нарушаются права третьих лиц – участников закупки, с которыми муниципальный контракт не заключен, вследствие предоставления преимущества лицу, не соответствующему требованиям Закона о контрактной системе.
Кроме того, при принятии такого решения суд учел, что контракт заключен на сумму, превышающую 100 000 руб.
В другом деле арбитражный суд также признал ничтожными электронный аукцион и заключенный по его итогам государственный контракт, поскольку отклонение заявки истца и его недопуск к участию лишь по формальной причине (из-за отсутствия отметки о государственной регистрации устава в размещенной оператором площадки копии устава) были необоснованными, что привело к невозможности его участия в аукционе и, соответственно, ограничению числа участников закупки. Суд также принял во внимание, что доказательства недостоверности информации об участнике либо недобросовестности его действий не представлены.
Аналогичный вывод был сделан судом при выявлении нарушения правил подсчета баллов, приведшего к неверному определению победителя конкурса.
Отсутствие между сторонами надлежащим образом оформленного договора
В силу п. 21 Обзора судебной практики отсутствие между сторонами надлежащим образом оформленного договора не может служить основанием для отказа в оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в случае, когда из закона следует, что поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от его волеизъявления.
Основанием для такого вывода послужил случай, когда суд удовлетворил требование об оплате фактически оказанных услуг по поддержанию в состоянии постоянной готовности аппаратуры оповещения населения при возникновении чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ) в период до заключения государственного контракта на новый срок.
При принятии решения судьи исходили из того, что в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, необходимо осуществлять комплекс мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение размеров возможного ущерба и сохранение здоровья людей. При этом к гражданской обороне отнесены мероприятия по подготовке и защите населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий и возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 1 Закона № 68-ФЗ).
На основании ст. 2 Закона № 68-ФЗ одной из основных задач в области гражданской обороны является оповещение населения о грозящих ему опасностях.
Пунктом 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон № 28-ФЗ) предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.
Согласно п. 3 ст. 18 Закона № 28-ФЗ обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.
Таким образом, мероприятия по созданию и поддержанию систем оповещения жизненно необходимы, они осуществляются в интересах населения соответствующего муниципального образования, а обязанность органа исполнительной власти муниципального образования, в функциональные обязанности которого входят вопросы гражданской обороны населения, оплатить операторам связи стоимость оказанных услуг технического обслуживания средств оповещения гражданской обороны обусловлена самим фактом проведения данных работ. Эта обязанность может быть прекращена только путем ее исполнения.
Отсутствие между сторонами надлежащим образом оформленного договора в силу особенностей функционирования системы оповещения населения, а также непрерывности процесса по поддержанию ее работоспособности не может быть основанием для прекращения подрядчиком оказания услуг по организации обслуживания систем оповещения.
Размер неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом
На практике часто возникают споры, связанные с размером неустойки. Напомним, п. 4 ст. 34 Закона о контрактной системе установлено, что в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных им. При просрочке исполнения заказчиком обязательств, определенных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком таких обязательств поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе потребовать уплаты неустоек (штрафов, пеней) (п. 5 ст. 34 Закона о контрактной системе). Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего за днем истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Штрафы начисляются за ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки их исполнения.
Размер штрафа устанавливается контрактом в виде фиксированной суммы согласно Правилам № 1063.
В силу п. 35 Обзора судебной практики условие государственного (муниципального) контракта об уплате заказчиком и (или) исполнителем неустойки в размере, превышающем размер, установленный Законом о контрактной системе и Правилами № 1063, является действительным.
На основании ст. 332 ГК РФ размер законной неустойки может быть увеличен по соглашению сторон, если закон этого не запрещает.
Закон о контрактной системе и Правила № 1063 устанавливают только нижний предел ответственности подрядчика в виде пени (не менее 1/300 действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования ЦБ РФ) и не содержат запрета на увеличение соглашением сторон размера пени.
Исходя из изложенного, правомерным является вывод апелляционного суда о том, что установление контрактом пени в большем размере, чем указано в Законе о контрактной системе и Правилах № 1063, не противоречит законодательству и само по себе не может служить основанием для признания условия договора недействительным по ст. 168 ГК РФ.
Односторонний отказ от исполнения контракта
Предметом рассмотрения судей стала жалоба на действия заказчика, направившего исполнителю по контракту уведомление об одностороннем отказе от исполнения договора. Основанием для направления уведомления послужил факт начала выполнения предусмотренных контрактом работ спустя месяц с начала предусмотренного срока.
Посчитав данный отказ недействительным, исполнитель обратился с иском в суд. В обоснование своих требований он указал, что условия контракта не содержат такого основания для осуществления одностороннего отказа от его исполнения, как просрочка.
При принятии решения судьи учли, что в соответствии с ч. 9 ст. 95 Закона о контрактной системе заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии что это было установлено контрактом.
То есть Закон о контрактной системе указывает лишь на необходимость закрепить в контракте саму возможность его расторжения в одностороннем порядке по правилам гражданского законодательства. При этом основания для принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения договора установлены в ГК РФ и подлежат применению. Неуказание в контракте какого-либо конкретного существенного нарушения обязательства, являющегося основанием для заявления одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права при наличии соответствующего основания в ГК РФ.
Согласно п. 2 ст. 715 ГК РФ, если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работы настолько медленно, что окончание их к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков.
Таким образом, отсутствие в государственном (муниципальном) контракте упоминания о каком-либо конкретном существенном нарушении обязательств, являющемся основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права, если в контракте содержится общее указание на право стороны на односторонний отказ от его исполнения (п. 14 Обзора судебной практики).
* * *
В заключение отметим, что арбитры при принятии решений, связанных с разрешением споров по применению законодательства о контрактной системе, будут основываться на рассмотренном в консультации Обзоре судебной практики.
Павелин А.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
