Об изменениях, направленных на усиление ответственности за бюджетные нарушения

В целях усиления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства был разработан и принят Федеральный закон от 07.06.2017 № 118-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Федеральный закон № 118-ФЗ). Данным законом в гл. 15 КоАП РФ внесены изменения, вступившие в силу 18.06.2017.

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности

В силу ст. 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических решений.

Согласно действовавшей ранее редакции данной статьи непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или других сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения этих бюджетов, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных указанных сведений влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Обратите внимание: административная ответственность за искажение бюджетной отчетности установлена в ст. 15.15.6 КоАП РФ.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетных правоотношений. Объективная сторона указанного правонарушения характеризуется в том числе представлением заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Напомним, что в силу ст. 162 БК РФ получатели бюджетных средств формируют (обеспечивают формирование) и представляют бюджетную отчетность соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 264.1 БК РФ под бюджетной отчетностью понимается комплекс документов: отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка.

Правила составления и представления бюджетной отчетности изложены в Инструкции № 191н. Согласно общепринятому толкованию под искажением бухгалтерской отчетности понимаются неверные отражение и представление данных в бухгалтерской отчетности в связи с нарушением со стороны персонала экономического субъекта предусмотренных нормативными документами РФ правил ведения и организации бухгалтерского учета и подготовки бухгалтерской отчетности.

На основании изменений, внесенных Федеральным законом № 118-ФЗ, положения ст. 15.15.6 КоАП РФ будут распространены на случаи формирования и представления с нарушением установленных требований сведений (документов), необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Также обращаем ваше внимание на проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 15.11, 15.15.6 и 15.15.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – проект федерального закона), внесенный в Госдуму Правительством РФ.

Указанным проектом федерального закона предусмотрена классификация нарушений порядка представления бюджетной (бухгалтерской) отчетности в зависимости от существенности искажения показателей такой отчетности, выраженного в процентном и (или) денежном выражении.

Кроме того, законопроект устанавливает внесение в ст. 15.15.6 КоАП РФ поправок в части конкретизации случаев признания бюджетной (бухгалтерской) отчетности недостоверной.

Так, согласно ч. 1 обозначенной статьи непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, законодательством о бухгалтерском учете, бюджетной (бухгалтерской) отчетности повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

В силу ч. 2 ст. 15.15.6 КоАП РФ подача недостоверной бюджетной (бухгалтерской) отчетности, содержащей незначительное искажение показателей, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 этой статьи, приведет к наложению на должностных лиц административного штрафа в сумме от 5 000 до 10 000 руб.

При этом бюджетная (бухгалтерская) отчетность признается недостоверной в случае искажения показателей, выраженных в денежном измерении, которое привело к искажению информации об активах и обязательствах и (или) финансовом результате деятельности.

Под незначительным искажением бюджетной (бухгалтерской) отчетности, признанной недостоверной, понимаются:

– искажение показателя бюджетной (бухгалтерской) отчетности, выраженного в денежном измерении, не более чем на 10 %, не превышающее 100 000 руб.;
– занижение вследствие искажения данных бюджетной (бухгалтерской) отчетности сумм налогов и сборов не более чем на 10 %, не превышающее 100 000 руб.

Необходимо отметить, что повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.15.6 КоАП РФ, повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

При этом повторным совершением административного правонарушения является совершение правонарушения в тот период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию за совершение однородного административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ). Напомним, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения этого постановления (ст. 4.6 КоАП РФ).

За представление недостоверной бюджетной (бухгалтерской) отчетности, содержащей значительное искажение показателей отчетности, кроме случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 15.15.6 КоАП РФ, на должностных лиц будет налагаться административный штраф в сумме от 10 000 до 30 000 руб. (ч. 3 данной статьи). Отметим, что под значительным искажением бюджетной (бухгалтерской) отчетности, признанной недостоверной, понимаются:

– искажение показателя бюджетной (бухгалтерской) отчетности, выраженного в денежном измерении, не более чем на 10 %, не превышающее 1 000 000 руб.;
– занижение вследствие искажения данных бюджетной (бухгалтерской) отчетности налогов и сборов на сумму более 100 000 руб., не превышающее 1 000 000 руб.

Часть 4 ст. 15.15.6 КоАП РФ будет предусматривать ответственность за представление недостоверной бюджетной (бухгалтерской) отчетности, содержащей грубое искажение показателей, или представление заведомо недостоверной отчетности, за исключением случаев, определенных ч. 5 данной статьи. При этом под грубым искажением бюджетной (бухгалтерской) отчетности, являющейся недостоверной, понимаются:

– искажение показателя бюджетной (бухгалтерской) отчетности, выраженного в денежном измерении, не менее чем на 10 %, превышающее 1 000 000 руб.;
– занижение вследствие искажения данных бюджетной (бухгалтерской) отчетности налогов и сборов на сумму более 1 000 000 руб.

В свою очередь, заведомо недостоверной бюджетная (бухгалтерская) отчетность признается:

– если в нее включены показатели, не подтвержденные соответствующими регистрами бухгалтерского учета;
– если в показатели бюджетной (бухгалтерской) отчетности включена информация, основанная на регистрации не имевших места фактов хозяйственной жизни (в том числе неосуществленных расходов, несуществующих обязательств), мнимого или притворного объекта бюджетного (бухгалтерского) учета в регистрах бухгалтерского учета;
– при отражении в бюджетной (бухгалтерской) отчетности не соответствующих действительности сведений и (или) неотражении истинных фактов, которые привели к невозможности достоверно оценить соблюдение ограничений, установленных бюджетным законодательством РФ, с целью получения средств из бюджетов, в том числе бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов.

Обратите внимание: совершение деяния, предусмотренного ч. 4 ст. 15.15.6 КоАП РФ, повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 30 000 до 50 000 руб.

Административная ответственность за нарушение порядка формирования сводной и (или) консолидированной бюджетной отчетности будет установлена в ч. 5 ст. 15.15.6 КоАП РФ. Это деяние приведет к наложению на должностных лиц административного штрафа в сумме от 10 000 до 30 000 руб.

В силу ч. 7 ст. 15.15.6 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 – 5 данной статьи, повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 30 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Напомним, что дисквалификация заключается среди прочего в лишении физического лица права занимать определенные руководящие должности (в том числе занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом) (ст. 3.11 КоАП РФ).

Исходя из примечания 3 к ст. 15.15.6 КоАП РФ должностные лица освобождаются от административной ответственности за административные правонарушения, определенные обозначенной статьей, в следующих случаях:

– при представлении уточненной налоговой декларации (расчета) и уплате на основании такой налоговой декларации (расчета) неуплаченной суммы налога (сбора) вследствие искажения данных бюджетного (бухгалтерского) учета, а также при уплате соответствующих пеней с соблюдением условий, предусмотренных ст. 81 НК РФ;
– при исправлении ошибки в установленном порядке (включая представление пересмотренной бюджетной (бухгалтерской) отчетности) до утверждения бюджетной (бухгалтерской) отчетности в предусмотренном законодательством РФ порядке.

Нарушение порядка учета показателей бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств

Действовавшая ранее редакция ст. 15.15.7 КоАП РФ предусматривала административную ответственность за нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств. Это влекло наложение на должностных лиц административного штрафа в сумме от 10 000 до 30 000 руб.

Однако сложившаяся правоприменительная практика допускала привлечение должностных лиц казенных учреждений к административной ответственности по ст. 15.15.7 КоАП РФ за непредставление в орган Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, в течение установленного срока. Данная практика не соответствовала действующему законодательству. Напомним, что п. 2.1 Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 19.09.2008 № 98н (далее – Порядок № 98н), установлены сроки представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно этой норме названные сведения представляются получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту его обслуживания в течение шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, договора в целях постановки на учет указанного бюджетного обязательства.

При этом операции по составлению и представлению сведений об обязательстве не относятся к операциям по учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение сроков представления указанных сведений Порядком № 98н не предусмотрена.

С учетом изложенного нарушение Порядка № 98н, в том числе непредставление получателем средств федерального бюджета – федеральным казенным учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об обязательстве в течение установленного п. 2.1 Порядка № 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которое закреплена в ст. 15.15.7 КоАП РФ.

С целью устранения данного факта изменения, внесенные Федеральным законом № 118-ФЗ в ст. 15.15.7 КоАП РФ, устанавливают административную ответственность за нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка бюджетного учета показателей бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, а также принятых бюджетных и денежных обязательств.

Также обращаем ваше внимание на следующее. Проектом федерального закона предлагается внести изменения в ст. 15.15.7 КоАП РФ и установить административную ответственность за нарушение порядка бюджетного учета казенным учреждением показателей принимаемых и отложенных обязательств. Соответствующие поправки вносятся в ч. 1 названной статьи.

Кроме того, ст. 15.15.7 КоАП РФ дополняется ч. 2, в силу которой формирование и представление с нарушением установленных требований (за исключением требований к срокам) и (или) нарушение предусмотренных сроков представления более чем на 10 рабочих дней либо представление недостоверных сведений (документов), необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, повлекут наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств

В статье 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.

Однако в силу ст. 166.1 БК РФ доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств является бюджетным полномочием Федерального казначейства.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств по правилам ст. 158 БК РФ.

Обратите внимание: данное деяние влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в сумме от 10 000 до 30 000 руб.

Кроме того, при осуществлении полномочий по обеспечению исполнения федерального бюджета Правительством РФ устанавливаются сроки завершения расчетов по неисполненным обязательствам отчетного года по государственным контрактам и сроки отзыва неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, которые доведены получателям на оплату указанных контрактов. Однако ответственность за нарушение указанных сроков законодательством РФ не установлена.

Поэтому Федеральным законом № 118-ФЗ предполагается закрепить в ст. 15.15.11 КоАП РФ административную ответственность за несвоевременное распределение (несвоевременный отзыв) бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.

Согласно новой редакции ст. 15.15.11 КоАП РФ несвоевременное распределение (отзыв) или доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Несоблюдение порядка предоставления межбюджетных трансфертов

Исходя из ст. 6 БК РФ под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Например, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
– субсидий бюджетам субъектов РФ;
– субвенций бюджетам субъектов РФ;
– иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Статьей 15.15.3 КоАП РФ (до внесения изменений Федеральным законом № 118-ФЗ) предусматривалась административная ответственность за нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления.

Вместе с тем в правоприменительной практике возникают разночтения при установлении фактов, влекущих административную ответственность, предусмотренную данной статьей, поскольку органы государственного (муниципального) финансового контроля рассматривают в качестве субъектов нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов только участников бюджетного процесса, которым предоставлены трансферты.

Федеральным законом № 118-ФЗ устанавливается дифференциация административной ответственности в отношении участников бюджетного процесса, предоставивших межбюджетные трансферты, и участников бюджетного процесса, получивших такие трансферты. Например, нарушение получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, правил (порядка, условий) их предоставления (расходования) повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий

Новая редакция ст. 15.15.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение главными распорядителями (получателями) бюджетных средств, осуществляющими бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставляющими бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями (в части переданных им в установленном порядке полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности) порядка осуществления бюджетных инвестиций или порядка их предоставления, решения о подготовке и реализации или предоставлении бюджетных инвестиций.

К сведению: совершение данного деяния повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Также отметим изменения, вносимые в ч. 1 ст. 15.15.5 КоАП РФ. В свете указанных поправок нарушение главными распорядителями (получателями) бюджетных средств, предоставляющими субсидии на капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности, порядка предоставления указанных субсидий, решения об их предоставлении приведет к наложению на должностных лиц административного штрафа в сумме от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Невыполнение представлений контрольных органов

Исходя из положений ст. 270.2 БК РФ в случае нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания. Напомним, что порядок составления и направления представлений регламентируется:

– для органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля – Бюджетным кодексом;
– для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля – федеральными законами от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Действовавшая ранее редакция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ преду­сматривала административную ответственность исключительно за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно поправкам эта норма теперь распространяется и на случаи невыполнения предписаний иных указанных выше органов.

* * *

Кратко сформулируем основные выводы. Федеральным законом № 118-ФЗ в целях усиления ответственности за бюджетные нарушения внесены изменения в гл. 15 КоАП РФ в части ответственности за нарушение:

– порядка представления бюджетной отчетности;
– порядка ведения бюджетного учета показателей бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, а также принятых бюджетных и денежных обязательств;
– сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств;
– порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий;
– порядка предоставления межбюджетных трансфертов;
– сроков выполнения законного представления органа государственного финансового контроля.

Гусев А.,
эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»